现行水资源费征收制度存在的问题及解决思路
摘要: 回顾了我国水资源费征收制度发展的5个阶段，针对2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》在实施中显现的条款不明确、配套法规缺位、规定不尽合理、与取水许可管理不协调等问题进行了分析归纳，对问题比较集中的省际边界河流水利工程、跨省界水利工程、跨行政区域调水、水利工程供水的水资源费征收使用进行了深入探讨，提出了相应的解决思路，为水资源费征收制度的进一步完善提供了参考。
关 键 词: 水资源费;水利工程;调水;供水
1 我国水资源费征收制度的发展过程
我国的水资源费征收，经历了一个从无到有，不断完善的过程［1］ ，其发展大致可分为以下5个阶段:
（1）从建国到1979年上海市发布第一个有关征收水资源费的地方性规定。这一阶段水资源短缺与经济、社会发展之间的矛盾尚不突出，国家仅在法律上承认对水资源拥有所有权，取用水几乎是无偿的。
（2）从1979～1988年颁布《水法》。这一阶段有关水资源费征收的规定停留在地方性规定水平上，国家没有制定统一的规范。上海市革命委员会发布《上海市深井管理办法》后，山西、北京等地区也陆续制定了类似的办法，开始了水资源费征收工作，但征收对象主要是城市地下水的取用。
（3）从1988年《水法》的颁布到2002年《水法》的修订。1998年《水法》明确将征收水资源费纳入了法律的范畴，使得水资源费征收工作有了明确的法律依据，并在全国普遍展开。但该法对于取用非城区地下水，即从江河、湖泊取水的水资源费征收未作强制性规定，只是授权省级地方人民政府决定是否征收。1993年确立的取水许可制度，推动了水资源费的征收。1995年《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》，明确了在国家出台水资源费征收使用办法前，暂按省、自治区、直辖市的规定执行的原则，并对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水，以及农村取水作出了暂不征收与缓收的决定。1997年国务院颁布的《水利产业政策》及1999年发布的《水利产业政策细则》，强调了水资源的有偿使用制度，并对水资源费的使用方向予以明确规范。这一阶段国家水资源费征收制度逐步建立起来。
（4）从2002～2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》的颁布（以下简称《条例》）。2002年《水法》修订，明确了直接从江河、湖泊或地下取用水的单位和个人都应当依法征收水资源费，并且确立了对水资源实行流域管理与区域管理相结合的体制，确认国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督管理工作，转变了1998年《水法》中“分部门相结合的管理制度”所造成的水行政主管部门、城建部门、地矿部门共同征收的局面。这一阶段，水资源费征收制度得到了较大改进，但缺乏实施这项制度的具体办法，可操作性受到限制。
（5）2006年《条例》颁布之后。《条例》规定了水资源费的征收主体、征收标准、标准制定原则、计费原则、农业取水征收原则、缴纳、申请缓缴、解缴、使用与监督管理等内容，统一规范了水资源费征收的具体办法。但是由于水资源费征收的复杂性，以及相关理论研究的不成熟，一些疑难问题被搁置下来，有些情况的考虑欠周全，水资源费征收制度仍需要进一步完善。
2 现行水资源费征收制度中存在的问题
（1）一些法规条款不明确，具体操作存在争议。水资源具有流动性、循环性、用途广泛性等特征，取用水的方式也千差万别，现行的水资源费征收制度对取用水的一些特殊情形没有明确规定，给具体操作带来了困扰，甚至造成了不合理的局面。
一些水利枢纽以多种形式利用水资源。例如利用发电退水进行灌溉。这种情形整个枢纽的取水量是一定的，但水资源被同一用户使用了多次，水资源费如何征收没有明确。另外，一个工程取用另一个工程的退水，取水许可与水资源费征收如何管理也没有明确。再例如《条例》规定流域机构审批的取水由取水口所在地省级水行政主管部门代为征收，征收标准为取水口所在地的征收标准。而有些流域机构审批的取水是无法判断取水口属于哪个省的，比如省际边界河流上的水电工程等取水口跨界的取水。由于条例规定不明确，对这部分取水出现了边界两省各自按照本省标准征收一半水量的局面，导致了一个取水户要向两个机关，按不同标准缴纳水资源费的不合理情形。而代征引发的流域机构在水资源费的征收工作中应承担什么样的职责以及省级水行政主管部门能否再将这部分取水的水资源费征收工作委托给下级水行政主管部门等问题在条例中也未明确，导致了流域管理削弱，地方各级水行政主管部门争收水资源费的局面。
（2）配套法规缺位，相关工作无法开展。对于某些一时难于裁定的疑难问题，《条例》采取了保留的做法，导致了一些实际工作无法实施，影响了水资源费征收和使用管理的有序开展。①流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准问题。《条例》规定这部分取水的水资源费征收标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、水行政主管部门另行制定。但是目前没有制定相关标准，造成这部分取水的水资源费无法征收。②明确了水资源费应当按照国务院财政部门的规定分别解缴中央和地方国库，但目前没有规定明确中央与地方的分配比例以及相关上缴程序，水资源费全部解缴到了地方，致使国家和流域层面上对水资源费的使用无法实现。
（3）某些规定不尽合理。按照《条例》规定，水资源费由取水口所在地征收使用。有些跨界的水利工程大坝及取水口在某省，而水库在另一省（例如三峡工程），全部由取水口所在地征收使用水资源费有失公平。同样，对于跨行政区域的调水（例如南水北调），《条例》规定由调入区征收使用水资源费。调出区不仅调走了水量造成了经济损失，还减少了环境容量，却没有体现对水权的拥有，甚至没有得到相应的补偿。这两种不合理情形不仅不利于水资源的和谐开发利用，也不利于水资源的节约与保护。
（4）与取水许可管理不够协调。取水许可审批与监督管理是水资源费征收的前提与保障，同时水资源费的征收也促进了节约用水、计划用水等取水许可管理工作的落实，二者是密切联系不可分割的，也必须协调统一。
《条例》明确了水资源费是与政府收支有关的行政事业规费［2］ ，但有些省份例如湖北、云南等却将水资源费征收工作全部或部分委托给了税务部门。虽然税务部门的强制力度保证了水资源费的征收到位，却与国家法规中水资源费由水行政主管部门征收的规定相违背，关键是造成了水资源费的征收与监督管理的相互脱节。税务部门负责收费，而与征收数额密切相关的实际用水量的核算、用水是否超计划、超定额、超限额的判定等监管工作仍需由水利部门完成，容易造成衔接不顺畅，给实际征收工作增添不必要的麻烦，还会削弱监管力度，不利于水资源的节约与保护。
对于从供水工程取水的水资源费征收，《条例》规定了从事农业生产的，由用水单位或者个人向供水工程单位缴纳水费，由供水工程单位统一缴纳水资源费，水资源费计入供水成本。但从事工业生产或进行生活供水等情况没有明确规定。实际上从水库取水办理取水许可申请和取水许可证是取得水的使用权，这不仅是项目建设核准的必要条件，也是用水户用水权益的保障。若统一由供水工程单位缴纳水资源费，用水单位或个人是否仍须办理取水许可证?如果不办理，用水权益如何保障，用水的监管由谁实施?如果需要单独办理取水许可证，供水工程单位的用水量与用水单位或个人的用水量如何审批?如果供水工程单位的用水量包含了用水单位或个人的用水量则审批的水量有重复;如果不包含，供水工程统一缴纳的水资源费与其批准的取水量不一致。这些水资源费征收与取水许可审批之间的关系，《条例》没有协调清楚。
3 现行征收制度中有关问题的解决思路
从水资源费征收制度的发展过程来看，《条例》颁布前水利工程的水资源费征收是不一致的，实际上这部分水资源费也一直是征收的难点，实际经验比较缺乏。现行水资源费征收制度的问题也主要集中在水利工程方面，以下分别对省际边界河流上水利工程、跨省界水利工程、跨行政区域调水、水利工程供水等取水的水资源费征收问题进行探讨。
（1）省际边界河流上水利工程的水资源费征收。省际边界河流水资源的使用权，应该属于边界两省;边界河流上的水利工程取水口横跨两省，按照现行规定两省都有征收水资源费的权利。然而两省共同征收不仅违背了便民高效原则，增加了征收与监管成本，也有损政策的严肃性与权威性。建议由工程单位注册所在地征收，因为取水许可证的监督管理中包含了企业法人变更等内容，由注册所在地征收监管便于收集这方面的信息。
由于水资源费的征收标准由各省自行制定，导致了各省甚至相邻省份也存在较大差别。例如云南省从江河取水的大、中、小型水电水资源费征收标准分别为1.0、0.7、0.4分/（kW•h）;四川省的水电征收标准为0.25分/（kW•h）。对于界河水资源费的征收标准建议国家根据边界两省的标准另行制定。在制定前，暂按注册所在地的标准执行。
任何一省的开发都利用了边界另外一省的水资源，并使得另外一省丧失了相应的机会，为了公平起见，边界两省都应拥有水资源费的使用权。两省的分配比例可依照集水面积的比例或简化为平均分配。流域机构在审批这类取水之前就应该要求或组织边界双方就水资源费征收的有关事宜签署协议。征收方除了留存必要的成本之外（建议不超过5%），其余都应上缴到中央，由中央根据中央与地方分配比例和两省协商分配比例分别返还到边界两省。
（2）跨省界水利工程的水资源费征收。一座水电工程不只是大坝，还包括它的水库，它利用的是水头资源。大坝位置的确定是从整条河流水能资源的有效利用考虑的。一旦确定，水能资源的利用都集中到了坝址，库区实际上牺牲了对水能资源的使用权。因此，跨省的水利工程，仅仅由取水口所在地即大坝所在地征收使用水资源费有失公平。笔者同样认为不应由两省共同征收，建议仍由取水口所在地（即大坝所在地）征收，但取水口与库区所在地都应拥水资源费的使用权。
关于两省的分配比例目前存在两种观点:①按照淹没比例分配;②按照水能比例分配。前者的理由是工程造成的淹没损失应给予补偿。笔者认为工程建设不仅造成了淹没损失，对下游河道同样存在冲刷等不利影响，而且修建造成的淹没损失在移民补偿中已经考虑。重要的是水资源费的性质是由于使用权与所有权的分离，使得资源使用者获得资源使用权必须付出的代价，即有偿使用［1］ ，与影响补偿是有区别的，体现的是资源所有权与资源本身的价值。因此按照水能比例分配是比较合理的。
在目前国家没有出台这类取水的水资源费征收标准前，建议先按照取水口所在地标准执行。征收省份除去征收成本外（建议不超过5%），应全部上缴到中央。中央再根据中央与地方分配比例和两省水能分配比例返还到工程所跨两省。
（3）跨行政区域调水的水资源费征收。从管理角度，跨行政区域调水应该分为两类:①调水有专门的渠道，与调入区的水资源没有混和，例如南水北调中线工程;②调水经过涵闸直接进入调入区的水道，与当地水资源混和在一起，例如南水北调东线工程。前者明显具有供水的性质，可由调水工程管理部门统一办理取水许可证、缴纳水资源费，水资源费计入供水成本，用水单位或个人按照实际用水量向调水管理单位缴纳水费。水资源费的征收部门为调水工程取水口位置所在地，即调出区，水资源费征收标准即为调出区的标准。后者情况比较复杂，调出的水没有明确的取用水户，调入区的取用水户从河道里取用的是当地水与调入水的混合体，无法分清多少是外来水。因此只能如《条例》规定“由调入区的取用水的单位和个人，根据所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费”。但是，为了体现调出区的水权、弥补对调出区造成的不利影响，以及督促调入区节约用水，国家应从调入区上缴到中央的水资源费中，返还一部分到调出区。
（4）水利工程供水的水资源费征收。涉及到水利工程供水的取水，笔者认为既可以单独办理取水许可证，亦可由供水单位统一办理一个取水许可证，两者均需与供水单位签订供水协议，但前者需自行交纳水资源费，后者由供水单位统一交纳水资源费，相应地前者的供水水费中不包含水资源费，后者的供水水费中包含水资源费，供水单位的取水许可证批准水量不包含单独办证的取水。在取水许可监督管理中，供水单位应提交未单独办理取水许可证的用水单位的用水情况，以便于水行政主部门的监管。
4 结语
在全面推进水资源费征收工作的背景下，由于制度本身的原因使得部分企业取水水资源费征收难于实施，这对其他缴纳水资源费的企业来说是不公平的，也不利于水资源费征收制度的进一步发展。现行水资源费征收制度中的问题，最终还是要从制度建设上解决。《条例》作为水资源费征收制度的根本法规，不可能包罗万象。水资源费征收制度应该有一套系统全面的法规体系。建议国家尽快出台《条例》的实施细则以及相关配套法规，对不明确的条款进行解释说明，对于疑留的问题暂时给出可以操作的规定，使得水资源费征收真正全面开展起来。同时，应加强水权、水资源价值等理论的研究，对法规中不合理、不协调的问题进行深入探讨，为建立起完善的水资源费征收制度，提供理论依据与技术支撑。
参考文献:
［1］ 王霰.我国水资源费征收制度研究.南京:河海大学出版社，2004.
［2］ 张穹，周英.取水许可和水资源费征收管理条例释义.北京:中国水利水电出版社，2006.
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
