城市公用事业公共定价与绩效管理
[摘要]城市公用事业改革是当前我国经济体制改革的重点和难点。其改革不仅涉及到经营及运作模式的转变，也涉及到管理体制的转型。就各国公用事业管理的方法及经验来看，价格监管是其最重要的监管方式和手段之一。本文主要从公共管理的视角出发，借鉴和运用绩效管理的理论和方法，以公共定价为切入点，分析了我国城市公用事业的特征及现行定价机制中存在的问题，就如何完善我国城市公用事业公共定价机制提出了几点政策建议。
一、导言
城市公用事业，主要包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营。
由于城市公用事业产品或服务与公众的生活息息相关，承担着重要的社会职能。长期以来，“公共生产，公共提供”成为各国公用事业的主要生产和提供方式。又由于政府所属公用事业部门，在公用事业产品的生产和提供过程中更多考虑的是政策性因素，缺乏成本核算和效益分析，为此，企业缺乏经营自主权，生产效率低、服务质量差、普遍亏损经营、长期依赖财政补贴等问题突出。
上世纪80年代以来，“新公共管理”运动在西方国家兴起。其主要特点是：在公共管理领域引入“绩效管理”的概念。作为社会公共事务管理的重要组成部分，城市公用事业的“绩效管理”成为公共部门绩效管理的有机组成部分。绩效管理可以说是当代城市公用事业改革的重要策略和工具。放松或解除管制，引入市场竞争机制或推行民营化是西方国家公用事业改革的总体趋势。其中，最具代表性且改革较为成功的国家有英国、美国、新加坡、澳大利亚等国。这些国家通过拆分公用事业、开放市场、引入竞争机制、重建监管体系等措施，使公用事业逐步成为国民经济的先导产业，并成为拉动需求、启动消费的重要投资领域，有效地推动了经济的快速增长。
二、公共定价机制与城市公用事业绩效管理
1．公共定价的意义
公共定价是政府对某些特定商品或服务的收费标准进行决策的方式。合理有效的公共定价机制不仅可以克服由于垄断经营而引起的各种弊端，促进公用事业企业生产效率和服务质量的提高，从而激励企业发挥基础设施的优势，积极开拓增值服务，以求获得更大收益。同时，由于公用事业产品与民众的生活关系密切，也与市场其他商品和劳务的价格紧密关联。公用事业产品的相当部分属上游商品，通过政府公共定价或者价格管制，可以为公用事业产品或服务明确收费标准，在一定程度上起到稳定市场物价的作用。公用事业产品(服务)的价格必须反映企业的生产和运营成本，尽量地使企业保持赢利或微利。另一方面，由于城市公用事业本身具有一定的公益性特征，承担着一定的公共责任。为此，公用事业产品或服务必须维持较低的价格水平，体现一定的社会福利性。也就是说，合理有效的公共定价，既要顾及到公用事业产品的公共属性，同时也应在一定程度上体现经济效益的追求；既要考虑建立价格约束机制，以刺激公用事业企业提高服务质量和效率，又要考虑公众特别是低收入人群的承受能力。
2．公共定价原则与绩效管理
从世界各国公用事业的定价原则来看，主要有两种形式。即价格监管法和成本监管法。英法美等西方主要国家，多采用价格监管法。英国政府在价格制定过程中，采用的是最高限价模型(RPI-X)。即被管制业务的平均价格水平上涨率不能超过实际零售价格的上涨率(RPI)减去产业技术进步率(X)。而通货膨胀率和企业效率的提高是决定价格调整的主要因素；法国对公用事业价格的监管主要体现于特许经营权的实施。首先，法国政府委托社会中介机构测算出某种公用事业产品的价格。在测算中，要考虑收支平衡、产量或消费量、经营模式变化、税收、环保等因素。经中介机构测算得出的价格要经过市政议会讨论确定。市议会要对公用事业产品的价格和企业收入进行定期地复核。如果就价格发生争议时，可以通过专门的仲裁机构解决；美国在调控公用事业价格时，通常的做法是设立公用事业价格调节基金，对以下因素，如经营者的收益、社会承受能力、对社会总体经济增长的影响、调价理由和措施的公开性等进行综合考虑。
成本监管法是指通过监管、核算企业的生产和运营成本，并以此为依据确定价格标准。科学的成本核算与成本审计需要企业有完善的财务管理制度，要求物价与监管部门有效地掌握企业和行业的信息。但现实中由于政府与企业间的信息不对称等现象随处可见，成本监管远较价格监管困难得多。
3．公共定价方法与绩效管理
公用事业产品的价格确定，不仅取决于定价原则，同时也受定价方法的直接影响。从各国公用事业的定价方法来看，主要分为三种：即单一定价法、二部定价法和高峰负荷定价法。
采用何种定价方法，不仅受特定公用事业的行业特征、受益群体、市场供需关系、资源环境等因素的影响，同时也在某种程度上体现了政府的财力状况以及宏观经济政策和社会公共管理目标等。一般而言，那些与广大居民生活关系密切，使用范围广的基础设施或服务，采用单一定价法有利于体现社会公平。又由于采用单一定价法可能出现某些领域或部门亏损，为此政府有承担财政补贴的风险。而对于具有拥挤成本或资源稀缺、需要抑制消费、防止浪费的公用物品，则可按二部定价法或高峰负荷定价法定价，便于提高资源的配置效率。当然，除了以上三种定价方法外，在公共定价的实际应用中，还存在着许多变通形式。如用量差别价格、季节价格、时段价格、社会公益性价格等定价形式。
4．价格听证会制度与绩效管理
作为民主参政的重要形式之一，听证会制度在西方国家应用相当广泛。
长期以来，我国的煤、水、电、气、热等城市公用事业行业在提价过程中多依赖于行政力量。考虑到物价上涨等因素，虽然提高收费标准有一定的合理性，但涨价因素真的是无法通过企业自身去消化吗?事实上，与公用事业等垄断行业相比，其他大多数非垄断行业的市场竞争更为激烈。如果继续以行政力量维护公用事业的垄断地位和利益，势必造成行业间更大程度的不公平竞争。为此，建立和健全价格听证会制度，由市民直接参与公用事业产品的定价，可以有效地遏制垄断性涨价行为，进而有力地促进公用事业的绩效管理。
三、我国城市公用事业的收费特征及现行定价机制中存在的问题
1．我国城市公用事业的收费特征
受计划经济体制的影响，长期以来，我国公用事业部门是由政府机构及其对应的事业单位经营和管理的，运营和管理成本大多依赖于财政拨款。为此，“政企不分”、“政事不分”现象严重，事业单位忽视经济效益，活动行政化等弊端突出。又由于我国地方公用事业管理部门所属企业大多在事实上垄断着本地区公用事业的所有环节，形成了“区域性垂直一体化”的垄断结构。国有企业独大的垄断经营导致企业内部缺乏激励和约束机制，再加上又无外部竞争压力，企业生产效率低、服务质量差、普遍亏损经营、财政补贴沉重等问题成了我国公用事业企业的通病。
近年来，随着我国经济的发展以及城市化进程的推进，城市公用事业的需求不断增大，财政的压力也随之进一步加剧。另外，与低工资等制度相配套，长期以来我国公用事业产品的价格被人为地低标准设置，其收费既不反映成本，也不反映市场供求，因而丧失了价格应有的调节功能。例如：我国传统的水价设定偏低，在传统的定价体系中，仅包含了水的工程成本和水的处理成本，而没有包括水资源价值、水管理成本和污水处理成本。近年来，随着水资源需求量的增大，我国的水资源利用成本与污水处理成本不断增大，导致水价与水资源成本严重脱节。
2．我国城市公用事业的现行定价机制及其问题
当前，我国城市公用事业产品(服务)定价遵循的是“成本加合理利润”的原则。通常情况下，这里的“合理利润”是事先确定且在一定期限内保持不变的。因此，成本几乎成为我国公用事业定价的主要甚至是惟一因素。
首先，根据前文中关于公共定价原则的分析得知：成本监管远较价格监管困难。其次，当前我国的城市公用事业大多采用国有控股、参股等经营模式，市场化、民营化程度还不高。传统的“国企病”在公用事业单位身上表现较为突出。特别是公用事业经营中政策性亏损与经营性亏损不分，而政策性亏损又常常掩盖了经营性亏损，导致许多公用事业企业的成本成了一笔算不清的糊涂账。在此情况下，“成本加合理利润”的定价原则很难发挥价格的调控作用。再加上政府对于公用事业产品的成本核算主要是以企业上报的“成本”为依据的，而由于企业在降低成本、提高创新能力方面又缺乏激励机制，企业凭借垄断地位获取高额利润的现象普遍，从而导致公用事业行业整体成本居高不下。
据专家分析，目前我国公用事业行业的实际经营情况如下：供水领域的经营状况仅达到保本、微利；供热领域尚处于福利补贴状态；燃气经营随行就市；污水、垃圾收费在许多地区还没有开征，处理费用完全依赖于财政支出。
四、完善我国城市公用事业公共定价机制的政策建议
1．加强价格监管，建立合理科学的公共定价体系。
笔者认为，我国公用事业的定价体制改革可以分“两步走”。第一步战略：在一定期间内维持现行的“成本加合理利润”的定价原则。这是因为，当前我国的公用事业正处于改革初期，盘活国有资产、实现保值增值是重点。为此，当务之急是实现“政企分离”、“政事分离”、推行企业化运作、积极引进社会资本参与公用事业建设。又因为公用事业的前期投资金额大，回报周期长等特点，故预先设计一定的利润或回报率，可以有效地刺激和吸引社会资本参与城市公用基础设施建设。为此，在一定期间内维持现行的“成本加合理利润”的定价原则具有一定的积极意义。同时，为了有效地消除政府与公用事业企业在定价过程中的信息不对称问题，使政府定价更好地反映成本，可采取以下改进措施。如：要求公用事业企业定期公布经营状况和成本信息，及时把握企业的经营及资金投入状况；对企业的财务数据，委托专业、独立的会计公司进行严格的核算；政府定价部门和监管部门对企业的财务数据以及中介机构的核算进行严格审计；政府在定价过程中比照相似企业，特别是同区域同行业企业的成本与价格，通过绩效评价，确定该公用事业产品或服务的一般收费标准；政府还可以利用其监督职能，监督公用事业企业的设备采购及工程建设项目，严格执行公开、透明的招投标程序。
当然，除了加强成本审计外，科学、合理的“利润率”的设置也很重要。据报道，某一城市把污水处理企业出售给某一外资企业，政府许诺其投资回报率为18%。但在实际经营中由于赢利有限，致使该市整个水务产业的其他业务利润总和全部用来支付该外资企业的回报尚且不足，还需政府另外增加财政补贴。由于最终得不偿失，政府只能以高于出售时的价格重新收购了该污水处理企业。针对上述情况，笔者认为，“利润率”不可定得过高。因为公用事业的公益性特征，决定了公用事业不应该成为暴利行业。因此，固定利润率的设置应参考其他行业的投资回报率。固定利润率原则上应等于或略高于社会平均投资回报率。
从长远来看，我国公用事业的定价体制应由成本监管法改为价格监管法。为此，第二步战略的总体思路是：不设定所谓的“合理利润”，参考英国的最高限价模式，针对不同的行业确立不同的定价原则，政府只规定一段时间内的“价格指标上限”。此种做法可以有效地激励企业提高效率或通过开发新业务和产品来获得更多的收益。
以上“两步走”战略是适合我国公用事业发展的战略选择。从长远来看，价格监管法是理想的选择。目前条件成熟的地方可优先推行价格监管法。但需要指出的是：无论何种价格监管形式，其最终目的在于：使价格机制发挥应有的作用，使经营者感到有降低经营成本的压力。当然，有效的价格监管还需要政府相关管理部门间的信息互通与协调。根据我国《价格法》的规定，我国公用事业的价格监管涉及多个部门。除了中央的发展改革委员会、地方的物价局(县级以上设置)外，信息产业部、铁道部等也参与有关公用事业的价格制定和监管。因此，各部门间的有效协调是合理、科学定价的基础和前提。
2．提高听证会的法律效力，完善价格听证会制度
近年来，无论在立法领域，还是在公共定价方面，听证会作为一种新型的决策形式，受到了我国社会各界的普遍关注，也收到了较好的效果。我国的《价格法》规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格要召开听证会。另据2002年12月1日国务院公布的《关于实行“政府价格决策听证制度”的规定》：“实行政府价格决策听证的项目，是中央或地方定价目录中关系群众切身利益的公用事业价格，公益性、服务性价格和自然垄断经营的商品价格。”可见，从政策导向上来看，今后听证会将成为我国公用事业定价的重要决策形式。
近年来，价格听证会的适用范围得到了一定程度的推广，其中也不乏成功案例。但就目前我国各地召开的价格听证会的总体情况来看，存在的问题却不少。其中反应最强烈的问题有：听证会流于形式；听证程序不规范；听证会代表不具有代表性；听证会代表的意见得不到充分采纳，最后的定价决定并没有依据听证结论等。
事实上，听证会代表的意见多大程度被采纳，是衡量听证会是否真正反映民众声音，真正实现“参证议政”的重要指标。听证会的初衷不容质疑，正因如此，如果听证会只是各种权力机关粉饰自身需要的手段时，听证会的社会公信力将大打折扣。听证会代表的意见如果没有法定权力加以保障，听证会的效力也将难以发挥。其结果是：听证归听证，定价归定价。为此，今后我国应从法律层面上提高价格听证会的法律地位及效力，真正做到“定价决定必须依据听证会的结果”，使听证会真正成为“问价于民”的有效手段。
同时，笔者认为：信息公开与规范的听证管理是“问价于民”的前提。听证会的最终目的是给处于垄断地位的公用事业产品或服务定价，把垄断价格经过消费者代表与垄断企业的博弈确定在一个公平的价位上。要做到真正“问价于民”，就要求听证会代表能够辨别垄断价格的真伪，了解企业的真实成本和费用，从而提出公正的价格建议。而信息的公开、透明是保证听证会代表作出正确决策的前提。试想，如果连公用事业产品的投入及运行成本都一无知晓，那么价格判断就无从谈起了。
当然，从利益偏好的角度来看，普通公众、听证会代表往往偏好于低廉价格的设定。而公用事业企业从自身的赢利目的出发，往往不愿公开关于成本及费用的所有信息，而且偏好于提出高的收费标准。在此，政府需协调两者间的矛盾。笔者认为，政府可以通过完善听证会的相关制度及程序，有效地发挥其在公共定价中的调节作用。具体措施包括：物价与监管机构应加强对公用事业企业成本及财务信息的掌控，如对企业的投资总量、运营成本、原材料成本等信息予以审计并加以公布，让听证会代表享有充分的知情权。其次，应充分保障听证会代表查阅、摘抄相关文件材料，并要求相关各方对特定问题做出解释、说明的权力。再次，应保障听证会设置充足的时间让听证会代表与企业进行辩论等。除此之外，还可以通过网上参与、舆论调查、投诉、公益或他益私诉等形式，建立健全价格听证会制度。
3．统一新旧法规，加强行业公共定价管理。
我国有关公用事业产品价格的规定主要见于《反不正当竞争法》和《价格法》。但以上两法也主要停留在原则性规定上，缺乏可操作性。如《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营商品价格等政府指导价、政府定价时，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方的意见，论证其必要性、可行性。”
“应当建立听证会制度”可以理解为“必须听证”还是“有条件则召开听证会”，目前从法律层面上来看，其界定是模糊的。另外，对价格听证会按照什么程序召开、怎样获得企业的真实信息等诸多关键问题也没有具体规定。今后我国有必要从法律上对召开听证会做硬性和具体的规定，坚持公用事业产品的价格调整要“问价于民”。
另外，有关听证会制度的规定，目前还存在新旧法规不衔接的问题。以公路收费听证为例，1998年5月1日颁布的《价格法》中明确规定公路收费要听证，而《收费公路管理条例》中却规定2004年11月1日以后新建的公路收费要听证。那么，2004年11月1日之前建设的公路是否需要收费听证就无从知晓了。由于法律规定不统一，一些地方钻法律空子，出现“老路”不听证，收费不合理等问题。与公路收费类似，我国其他公用事业领域也存在着新旧法规不衔接的问题。为此，今后各公用事业的行业主管部门需组织力量，根据《价格法》的精神统一本行业的定价标准及听证程序等，以便更好地发挥公共定价的作用，增进公用事业的绩效管理。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
