垃圾焚烧争议考验政府行政新挑战
广州市番禺区垃圾焚烧发电厂项目停建风波近3个月后，群众反垃圾焚烧抗议活动似乎有“遍地开花”之势。以环境污染和健康担忧为由，广东、北京、江苏、上海等地先后发生了多起此类群体性事件。
事件最令人担忧的是，地方政府部门越来越不能说服群众，甚至任何解释或澄清都难逃群众的质疑。更糟糕的是，原本作为第三方的专家，因为垃圾焚烧“摇旗呐喊”，也备受质疑，被认为是“利益相关者”。地方政府与周边群众之间的隔膜愈发加深的局面，尤为值得深思。
“说服群众，取得信任，本身就是政府执政能力的一个重要体现。”中山大学社会政策与社会保障研究所所长岳经纶告诉《瞭望》新闻周刊，现在，从垃圾减量到处理方式与选址，从民意征集到公开听证，从工程建设到运营监管，无不在考验着地方政府的行政能力。
“垃圾围城”拖不起
随着城市化进程的加快，我国越来越多的大城市陷入了“垃圾围城”的窘境。有关数据显示，全国城市生活垃圾累计堆存量已达70亿吨，在城市的周边形成了一个个垃圾堆甚至“垃圾山”，占地约80多万亩。
2008年统计年鉴显示，2007年全国655个设市城市的垃圾总量达1.25亿吨，这个数字每年还在以8%～10%的速度增长，其增速堪与 GDP增速比肩。比如，北京市市政市容管理委员会主任陈永对媒体表示，北京目前日产垃圾量为1.84万吨，现有的垃圾处理设施日处理能力仅为1.04万吨，垃圾处理设施全部超负荷运行，超负荷率达到67%。最多再过四五年，垃圾填埋场将不堪重负，垃圾无处可填。
因垃圾焚烧项目遭遇群众强烈反对，而处于舆论风口浪尖的广州，同样面临严峻的“垃圾危机”。自1999年以来，广州生活垃圾总量十年翻了一番，目前每天产生的生活垃圾近1.8万吨，进入终处理的仍有1.2万吨。这个数字每年还在以5%～7%的速度在增长。
“现有的两个垃圾填埋场最迟将于2012年填满封场。如果不兴建新的垃圾处理设施，最多再过两年，广州每天将有1万多吨垃圾无处处理，正面临‘垃圾围城’的巨大危机。”广州市政府副秘书长吕志毅接受本刊采访时说。
目前，几乎全国各大城市都面临同样的窘境。深圳市日产垃圾已超过12000吨，其焚烧处理率逾43%，土地紧张比广州更为严峻。每天产生生活垃圾4500吨的南京市，现有的水阁、轿子山和天井洼三个填埋场，即将饱和封场。其中，天井洼填埋场已严重超负荷运行，如不兴建新的垃圾处理设施，南京江北地区产生的千余吨生活垃圾将无法消纳。
在珠三角地区的一些镇区，垃圾无处处理的困境也日渐凸显。在东莞市虎门镇，这个曾经因林则徐禁烟而闻名遐迩的工业重镇，如今已垃圾成山。位于虎门镇大岭山林场的垃圾填埋场占地160亩，现如今按珠江水面为基准测算，“垃圾山”已高达82米。
与此同时，“遍地开花”的反垃圾焚烧抗议活动，使得各地垃圾焚烧项目环评要取得公众同意，几乎成了无法逾越的“鸿沟”。环境评价需要公众参与，周边群众反对，环评几乎不可能通过。在南京天井洼垃圾焚烧发电项目遭遇强烈反对后，南京市市容管理局局长张东毛表示，现在的处境是垃圾焚烧推不动，但更糟糕的是，“我们实在拖不起，拖的结果只能是全市人民的生活环境都将受到影响。”
其实，“垃圾围城”引发社会危机在意大利就有先例。2007年，因现有垃圾填埋场超负荷运转，新的掩埋场建设不断遭遇市民反对，意大利南部的那不勒斯街头垃圾成堆、臭气熏天、苍蝇纷飞、老鼠乱窜，原本风景如画的滨海城市因垃圾危机而不再美丽。
选址，为民还是为利
但是，采访中，本刊记者了解到，居民并不反对建设垃圾焚烧厂，质疑的是地方政府在此问题上是真为民还是真为利？其中，突出的焦点之一就是选址问题和与之相关的安全距离问题。
目前，对于“垃圾焚烧厂距离居民区多远”才安全，始终没有定案。出自政府官员、专家学者之口并见诸报端的300米安全距离，其依据是2008年国家环境保护部《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》，其中规定“新该扩建项目环境防护距离不得小于300米。”
对此，中国环境科学研究院研究员赵章元说，“垃圾焚烧厂距离居民点多远才是安全的，这个问题争论已久。最初我参与环保总局评审的时候，专家建议是1000米，第一次修改到800米，后来又缩减到700米，实际上没有个确切的国家标准。”
安全防护距离因此成为地方政府与群众争议的一个关键点。
面对周边居民的强烈反对，番禺区市政园林局副局长叶文说，市民反对的这一选址三面环山，原先又是简易垃圾填埋场，并且周边300米内没有居民区等环境敏感点，完全符合国家规定的环境防护距离。这一说法也得到了广州市主管部门的认可。广州市城管委副主任徐建韵表示，番禺项目选址距离周边居民区超过 3公里，在广州乃至整个珠三角想找一个这样“理想”选址不容易。在官方看来，番禺居民之所以反对会江垃圾焚烧发电项目，是“不想垃圾处理厂建在自家门口”。
然而，面对这样的“指责性”的回应，番禺居民既不接受也不信服。在他们看来，反对垃圾焚烧不只是为了他们自己这群周边居民，更重要的是，番禺处于广州上风区，而广州一年中大多数月份刮东南风，届时整个广州的空气都会受到垃圾焚烧厂的污染物的影响。
在空气污染担忧的背后，不少市民质疑是土地利益在作祟，政府是在与民争利。网名“阿加西”的番禺居民指出，番禺垃圾焚烧项目的第一选址点不在会江，而在石基镇凌边村。当时全是农地、荒地，还有一个垃圾填埋场。最后被否定了，官方的理由是“选址离大学城太近”。但这个选址离大学城的直线距离5公里以上，而现在的选址距离小区只有2公里多。
“实际上是因为，大学城建成后，周边地还空着，将来要卖出去，建了垃圾焚烧厂后，担心地价卖不高了。这是政府在与民争利。”他说。
到目前为止，除了强调番禺的选址既符合环保规定，又是当前面临的垃圾处理的严峻形势之必然选择，官方再无比市民更有说服力的解释。这种沉默的结果是，反对之声已从最初的反对垃圾焚烧发电厂建在家门口，发展为反对垃圾焚烧本身。
焚烧之争，官说技术民谈监管
采访中，本刊记者发现，如今只要谈及城市垃圾处理，似乎就绕不开垃圾焚烧。不管是政府官员，还是专家学者，最常见的说法是：大城市的垃圾已无地可埋，只能选择焚烧处理的路子。
吕志毅此前接受本刊记者采访时明确表示，广州市人口密度大、城市化水平发展快、可用作填埋场的土地资源缺乏。由于具有占地面积小、处理充分、减容减量明显、资源利用率高等优点，广州已确立了生活垃圾综合处理走“以焚烧发电为主、填埋为辅”的道路。
他表示，对未能回收利用的生活垃圾进行现代化的焚烧处理符合环境友好型技术要求和气候友好型技术要求。针对广州市生活垃圾处理面临的状况，加快现代化生活垃圾焚烧厂建设是紧迫的，也是满足生活垃圾处理可持续发展的现实要求。
南京市市容管理局局长张东毛也表示，不可否认，垃圾焚烧会产生一定有害气体，但与垃圾污染本身相比，危害要小得多，现在的选择是“两害相权取其轻”。“通过引进国际先进技术，垃圾焚烧的污染物排放能够符合国家有关标准，不会对环境造成影响，是可以接受的。”吕志毅也一直强调广州垃圾焚烧技术上的 “先进”，希望借此说服市民。
对此，网名“巴索风云”的番禺居民认为，政府是在回避核心问题。“我们不是反对一切焚烧，而是反对不作任何处理的焚烧。政府不能一边不做分类，不把有毒垃圾分离出来，全部一起烧，一边还宣扬焚烧无毒，这叫市民怎么能够相信。”
现在，政府自始至终并没有能说服群众。垃圾焚烧是否造成污染，成了地方政府与群众分歧的又一焦点，而且在全国形成了“骨牌效应”。这一点在各地垃圾焚烧项目环评难通过中得到了验证。
专家是不是利益相关者
为了说服市民，广州市于去年10月和今年2月先后组织了两次专家咨询会，以此打消周边居民对于焚烧污染的疑虑。
广州番禺区市政园林局去年10月邀请的4名“知名专家”在有关番禺垃圾焚烧项目说明会上一致认为，垃圾焚烧的污染是可控的，不能妖魔化垃圾焚烧产生的二恶英等污染物，“二恶英是老虎，不是妖怪”。
然而，专家的“权威解释”非但没有打消番禺居民的疑虑，反而激起了对四名“知名专家”的质疑。反对者通过各种方式搜集资料显示，其中的一位专家身份后来被公开，是一家全球最大的垃圾发电企业的副总裁，而两年前这家企业开始积极进军珠三角地区的垃圾发电市场。
让公众最为不满、以致质疑专家可信度和政府公信力的，并不是专家们支持垃圾焚烧的观点和意见，而是这些支持意见背后的“利益关联”。在民众的查根究底之下，一位专家被曝申报了一项名为“一种立转炉式生活垃圾热解气化焚烧炉”的专利。这一消息被披露后，这位专家被公众指责为“锅炉专家”、“利益相关者”。
显然，这一次专家说明会非但没有说服群众接受，反而加剧了群众的质疑、对政府的不信任和更坚定的反对。
在经历了番禺全区垃圾处理大讨论、焚烧发电项目停止、全面启动垃圾分类等一系列动作之后，2月23日，广州市再次邀请了以“主烧派”代表人物、中国城市建设研究院总工程师徐海云为组长的30多位专家，齐聚羊城探讨广州垃圾处理之策。
然而，作为广州市自今年1月14日以来的“垃圾处理，问计于民”网上征询活动的一部分，专家咨询会既没有市民代表和业主参加，也不对媒体开放，只在会后公布了一份总的专家意见书。结果，不出此前市民的意料，与会专家几乎一致认为，现代化的垃圾焚烧技术是广州市生活垃圾处理的优先选择，宜采用“以焚烧为主、填埋为辅”的生活垃圾处理模式。
面对这样的专家意见书，网名“载水之舟”广州番禺丽江花园业主表示，“既然是问计于民，为什么不向市民开放？既然专家的意见如此高度一致，还有什么需要研讨呢？”
考验政府行政的新挑战
2009年以来，全国已经发生了六起垃圾焚烧引起的较大规模群体性事件，且还有继续发展的趋势。岳经纶认为，“如今，垃圾处理不是简单的环境问题和城市管理问题，而是一个非常敏感的社会问题。对政府而言，现在最需要去处理的不是垃圾围城的危机本身，而是政府的信任危机。”
《瞭望》新闻周刊在长达半年的跟踪采访中发现，政府在垃圾处理上的各种解释和说明，几乎无一例外地遭到群众的质疑。垃圾处理正在考验政府行政能力。不管是政府的“自说自话”，还是专家的“权威解释”，之所以屡遭质疑，不难发现，其中的“程序瑕疵”是最致命的弱点。
选址之所以一再遭到反对，尽管存在“谁也不愿意垃圾场建在自家门口”的“私心”，但政府事先的长远规划就是“软肋”。广东省人大代表朱列玉说，垃圾处理设施的选址，应该从整个城市规划的角度，作一个科学的规划，并建立起政府环境补偿机制，给予周边可能受到环境侵害的市民足够的补偿，甚至是整体搬迁，“选址非但没有尽早告知市民，甚至还藏着掖着，当然引起市民怀疑政府在与民争利。”
一味强调科学和技术的先进，也凸显垃圾处理政策措施缺乏“人性考量”。为了说服市民相信技术上能够真正做到对垃圾焚烧污染的可控，台北市政管理部门甚至将办公楼搬到了垃圾厂，并在垃圾厂大楼上开办餐厅。为了让市民放心，不少国家和地区的垃圾焚烧厂都完全对市民开放，随时接受市民的“突击检查”。徐建韵在接受本刊记者采访时，也坦承了这方面工作的不够，并打算学习“他山之玉”，在“晓之以理”之余，更多地动之以情。
岳经纶表示，在地方政府没有取得群众多数信任，没有达成社会共识之前，可以想到受影响的周边居民不会接受“焚烧无害”的说法，“他们会利用所有的资源和力量，持续反对垃圾焚烧厂的建设，从而使这些地区长期处于社会矛盾尖锐的不稳定状态，形成社会稳定的新的‘敏感点’。”
这一点，也是不少地区获得的成功验证。环保联盟台北分会总干事林正修说告诉本刊记者，从台湾过去十年垃圾处理的经验来看，解决垃圾问题有三个关键点：财政力量、技术力量、社会共识，“目前，财政和技术都是比较容易达到的，社会共识是最难做到却又是决定成败的关键。”
值得注意的是，不少地方都已经开始汲取多次群体性事件的经验教训，启动了系统化的垃圾处理之策。今年1月14日以来，广州市启动“垃圾处理，网上问计于民”的公众意见征询活动，持续两个月听取市民、专家和任何关心垃圾处理人士的意见。
时隔不到两周，广州市全面启动垃圾分类，将生活垃圾分为餐厨垃圾、其他垃圾、有害垃圾三类，分四色垃圾筒投放。与此同时，广州市城管部门已启动餐厨垃圾回收利用项目，只此一项，可以令进入终处理的垃圾减量4000～5000吨。广州市常务副市长苏泽群表示，广州中心城区有望2011年实现垃圾分类投放和处理。而且，为推动垃圾分类，实现垃圾处理规范化和法制化，广州市已于今年1月将垃圾分类列入2010年度立法计划。
为了让市民相信垃圾焚烧的污染是可控，各地纷纷邀请周边群众和环保维权人士出境参观其他国家和地区的垃圾焚烧厂，借此打消他们心中的疑虑。2月 22日，作为北京反垃圾焚烧的代表人物、网名“驴屎蛋”的北京律师受邀随北京市市政市容管理委员会赴日本考察垃圾处理。在广州，城管部门也计划邀请李坑发电厂附近村民赴澳门参观垃圾焚化中心。官方希望通过这些成功的案例说服市民接受垃圾焚烧这一在国内极具争议的处理方式。
2009年六大垃圾焚烧群体性事件
3月，北京朝阳区上千民众发起请愿活动，反对在高安屯垃圾掩埋场再兴建垃圾焚烧厂。
4月，上海江桥垃圾焚烧厂周边敏感地区居民，分二路从东西两方向垃圾厂进军，到达厂大门口后，悬挂标语、口号，称“团结起来，为生存环境不被恶化而抗争”。
5月，深圳数百居民聚集工地反对建设白鸽湖垃圾焚烧项目。
8月，北京再次发生群体性抗争活动，一些群众自发组织车队或在论坛发贴反对建设阿苏卫垃圾焚烧发电厂。
10月，反垃圾焚烧厂投产，江苏吴江万人街头抗议。
11月，广州番禺垃圾焚烧发电厂周边小区居民和厂址所在的会江村村民一行数百人集体前往广州市政府上访。
中国社科院发布的《2010年社会蓝皮书》指出：2009年各种群体性事件多发当中，和环保原因相关联的群体性事件在快速发生。在近十几年来，全国十大环保群体性事件中，发生在2009年的就有6起……涉及人口达数百万人之多。
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