重典治污时代的呼唤
前不久，环保法的修改再度启动，一时间成为网上关注的焦点。面对严峻的环境形势，环保法的修改将何去何从呢？是要大改还是小改？怎么改？牵动每个人的神经。本人作为一个长期从事环境执法的工作人员，觉得有必要谈谈自己对环保执法的感受和环保法修改的建议。
一、对环保执法的感受
随意经济社会的发展，环境保护的地位不断提升，而环境质量却没有得到根本的改善，甚至有每况愈下的风险，许多地方曾经唾手可得的干净的水、清新的空气、放心的食物，今天似乎都成了问题。这是发展的必然代价吗？当然不是。这只是不科学发展的必然结果。我们国家改革开放这么多年，经济建设取得了长足的发展，环境保护虽然做了不少的工作，但治理和保护的速度赶不上污染和破坏的力度，不少地方老的污染和生态破坏的问题没有解决好，新的问题又不断发生，人民群众对此意见很大。环保问题，已经不单单是个环境权益和民生问题，更是经济问题、政治问题、乃至战略问题。环境危机已经非常现实地摆在各级党委政府的面前。解决好环境问题，已是当务之急。审视我国现行的1989年环境保护法，计划经济体制、经济欠发展、改革开放初期的大背景下制定的，当时对于促进环保工作还是起到了重要作用，但由于受当时大的背景制约，明显带有计划经济的色彩，管有些理手段和措施不适应现在市场经济的情况，加之不少管理制度过于原则，且又被后来修订的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《环境影响评价法》等环境保护单行法继承和发扬，现在《环境保护法》很少在环境管理中适用，基本相当于摆设。环保法一方面被其他环境保护法律法规突破，另一方面又制约环境保护立法的前步。正是由于环保立法的原因，导致环境执法面临很多困难：
（一）环境管理体制缺乏科学性，统一监督管理形同虚设
《环境保护法》所设定的环保部门统一监督管理，其他有污染防治职责部门和资源保护部门的监督管理相结合的管理体制，从理论上讲是比较理想的。因为环境保护作为公益事业，具有很强的综合性、公益性特点，本身不是哪一个部门能做好的，需要在政府的领导下，环保部门统一监管，其他部门齐抓共管。但是，由于缺乏相应的工作机制和制度保障，统一监督管理不到位。首先，政府对环境质量负责缺乏考核机制与责任追究机制。现实中，少数基层政府盲目地追求发展，把环境保护与经济发展对立起来，对环境质量不仅不负责，甚至走向反面，干扰正常的环境执法。其次，环保部门上下级之间缺乏约束机制。环保局作为地方政府的组成单位，局长由当地任免，因此，在遇到发展与保护的存在矛盾时，环保局长往往违心地迁就当地领导的意愿，存在环保执法缺位、错位、不作为、乱作为的问题，不敢坚持正确执法，有的还在上级查处违法案件时通风报信，甚至帮助违法企业对抗检查。再者，各环境监督管理部门之间缺乏联动机制。环境保护工作中，多部门管理与无部门负责，有好处的事，争着管，没有好处的事、特别是麻烦事，部门之间相互踢皮球的现象较多，严重影响了环境保护法的贯彻实施和环境保护工作的正常开展。究其原因是没有从立法源头解决部门职责不清、工作协调机制不健全、不履行法定职责的责任追究问题。
（二）环境管理制度缺乏配套措施，执行效果不理想
《环境保护法》有些法律制度本身是很好的，在国外都比较成功，但由于在我国缺乏相应的配套的管理政策和法律措施，无法得到有效实施。如排污申报、污染物排放总量控制和排污许可证制度，排污申报制度从1988年开始试点，至今不是很完善，而且违反申报的行政处罚很轻，企业申报污染物的排放和申请总量控制指标长期以来是两张皮，排污申报时涉及缴纳排污费，往往报得一个比一个小，申请总量指标时涉及未来发展空间，往往报得一个比一个大。排污许可证实施二十多年了，也一直没有推开，主要是许可证的管理办法一直没有出台，致使排污许可证形同虚设，即使发放了，也流于形式，也没有相应的跟进制度和措施保障，违反了也没有过硬的制约手段和法律责任追究。
（三）环保执法缺乏过硬的手段，无法有效地打击环境违法
环保法律法规没有赋予环保部门及时有效制止环境违法行为的强制执行权，环保执法缺乏过硬的执法手段，在执法实践中，一些环保违法行为，该关的关不了，该停的停不了，该制止的制止不了，该纠正的纠正不了。环保违法案件的查处，环保部门往往求助于政府组织公检法联动或者依赖于向法院申请强制执行，导致执法成本高、执法周期长、执法难度大，特别是遇到当地党委政府领导干预执法时，执法不仅难而且费力不讨好，有的地方环保部门往往因为执法而得不偿失，甚至负债，所以干脆不执法，以致形成恶性循环。
（四）环境违法责任轻，导致环境违法层出不穷
一是“守法成本高，违法成本低”，这客观上鼓励了违法，抑制了守法，导致现实生活中环境违法屡禁不止。法律规定的一些处罚措施对于企业来讲过轻，不管什么企业排污，法律规定发现违法行为，处以3万、5万、10万或者20万以下的罚款，而企业如果治理，一天的污染防治设施的运行费可能都比这个多，有些企业就宁可交罚款而不愿治理，有污染治理设施也不运转，即使造成环境污染事故，也只按直接经济损失的30%计算罚款，损害大而处罚小；而且即使造成了生态灾难，也不需要进行生态恢复和生态赔偿。二是对于有的违法行为虽然设定了处罚，但缺乏量罚标准。如违反噪声污染防治法的行政处罚至今没有罚款标准，即使有违法也无法处罚。三是一些法律条文有禁止性、义务性的规定而无责任追究。建设城市污水集中处理设施、生活垃圾无害化处理、发展集中供热、农业面源污染防治、违反环保产业政策、转嫁污染、使用高污染燃料、使用淘汰产品、使用过度包装等，都缺乏相应的法律责任来制裁。
（五）环保投入不足，环境质量长期得不到根本改善
要解决问题，必须增加环境保护投入。发达国家的经验告诉我们，要使环境质量保持稳定，环保投入要达到GDP的2%左右，要使环境质量得到改善，环保投入要占到GDP的2.5%以上。我国环保投入一直处于较低的水平，加之环保历史欠账较多，无论是政府、企业还是社会，对于只有环境效益，没有经济效益的环境投入，能省就省，能欠就欠，能赖就赖，对于环境问题也是能拖就拖，能捂就捂，能压就压，舍不得花真金白银去治理污染和生态破坏。
（六）执法监管能力不够，环保执法缺乏保障
一是执不法程序繁琐。环保法律法规在行政执法程序设计上存在严重不足，对于执法部门来讲，执行环保法时往往感到“制人不足，制己有余”。如对未依法报批环评文件的建设单位，责令停止建设、限期补办手续，逾期不补办手续的才可进行处罚。实践中，建设单位完全可以根据这样的法律规定，规避法律监管，不报批环评文件直接开工建设甚至生产，造成既成事实，环保部门发现其违法行为以后，只能责令补办手续。如果这个项目是违反产业政策的项目，即使建设单位来补办手续，环保部门也肯定不会批准，但是明知是不会批准的项目，环保部门也只能依据法律规定，责令建设单位补办手续。这就形成一个怪圈，使环保部门陷入被动境地。在环境保护法律法规中，把限期改正、限期履行、补办手续等作为前置的规定很多，很不利于对违法行为的惩处。如征收排污费，先由排污单位进行申报，然后环保部门进行核算或者监测，再下达收费通知，逾期不缴纳的，再下达限期缴纳通知，再不缴纳的，才能下达行政处罚决定，不服的还可能申请复议或者起诉，一套完整的执法程序走完，少则半年，多则一年两年，既增加了执法成本，也影响了执法效率。二是环保执法环境不好，环保部门不敢执法。现在，大量问题是污染者不治理、开发者不保护、破坏者不恢复，宁愿花钱去打通关节，寻求庇护，逃避监管，而不愿承担其应履行的法律义务，赚了钱就走人，大量环境污染、生态破坏的烂摊子留给当地政府和居民。基层环保局长往往只对本级政府领导“唯命是从”，对上级环保部门则采取敷衍态度，特别是当遇到同级党委、政府领导“重发展，轻环保”的情况时，环保局长慑于各种压力、出于各种顾虑，不敢执法，甚至隐瞒环保违法案件，这种现象比较普遍，有人形容基层环保局长“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。三是环保执法手段不硬，环保部门无法有效执法。有的基层的同志说“公安靠手铐，工商靠执照，交警靠驾照，环保喊喊叫叫”，如在污染源控制方面，我们虽然有排污申报和许可证、总量控制、排污收费等手段，但法律规定过于原则，缺乏可操作性，加之对违法行为的处罚过轻、收费过低，排污单位“守法成本高，而违法成本低”，客观上导致环保违法现象屡禁不止。四是环保执法能力不够，环保部门无法严格执法。一方面，部门的工作经费没有保障。另一方面，污染监测、监察能力不能适应环保工作的实际需要。再者，人员素质也不适应形势需要，特别在基层既缺管理人员，也缺专业技术人员，基层环保局长叫苦，每年想进几个专业对口的学生都十分困难，往往是“想要的人进不来，不想要的人顶不住”。
当前的环境问题，有立法原因、执法原因、管理体制、有法律意识不高的原因、有投入不足等原因，归根倒底，主要还是立法原因。
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