治大气还要再下大力气
如果说哪个区域的空气污染最严重、治理难度最大，恐怕非京津冀及周边地区莫属了。在全国74个城市空气质量排名中，倒数后10个城市有7个位于京津冀地区。按照新的空气质量标准，2013年京津冀地区13个地级及以上城市中，PM2.5和PM10年平均浓度均超标，空气质量平均达标天数比例仅为37.5%。
由于传统煤烟型污染与区域复合型大气污染并存，京津冀晋区域污染治理难度仍然很大，大气环境形势依然十分严峻。图为在北京冬季采暖期间，从高空看北京市区上空，就像罩上了一个巨大的锅盖。
 由于气源问题没有解决，导致天津陈塘庄电厂新厂不能投产 |
近日，由全国人大常委会副委员长沈跃跃带队的人大执法检查组，先后赴河北、北京、天津、山西4地，开展《大气污染防治法》实施情况的执法检查。
在执法检查期间，检查组召开6次座谈会，听取相关省、市政府及有关部门的汇报；深入地方和企业单位，实地查看钢铁、火电、水泥、石化等企业污染治理、机动车污染治理、扬尘防治、清洁能源改造、空气质量监测等情况；并与人大代表、专家学者、环保执法人员和企业负责人进行了深入交流，听取他们对《大气污染防治法》实施情况的意见和建议。
从此次执法检查的情况看，目前京津冀晋4地高度重视大气污染防治，并采取了一系列积极有效的举措，大气质量得到初步改善。今年上半年，京津冀晋重点城市PM2.5浓度同比下降14%，PM10浓度下降4.8%，达标天数比例提高了8个百分点。
但是检查组也注意到，京津冀晋区域作为我国的重工业基地，结构性污染突出，产业布局不合理，导致空气质量与目标要求和公众期盼仍有较大差距。
由于传统煤烟型污染与区域复合型大气污染并存，京津冀晋区域污染治理难度仍然很大，大气环境形势依然十分严峻。对于京津冀晋来说，大气污染防治仍任重道远。
问题一
天津PM2.5下降17.6%，大气质量排名却跌入倒数后10名
今年上半年，天津市首次进入全国大气质量排名倒数后10名。
针对这一问题，参加执法检查的中国环境科学院副院长柴发合表示，这是一个非常严重的问题，“半年内第一次有一个直辖市掉进去了（指进入空气质量排名倒数后10名），并且是在PM2.5下降了17.6%的情况下。”
为什么会出现这种情况？
柴发合认为，这与天津市大气污染防治行动计划没有真正落实，特别是京津冀实施计划没有落实有关，“没有把它（指大气污染防治）作为一个非常重要的工作摆到政府工作的重要位置，地方政府没有体现出花大力气治理大气污染的决心和紧迫感。”
柴发合分析说，虽然天津的PM2.5下降幅度很大，但是氮氧化物和二氧化硫却上升了，这说明在控制PM2.5的过程中，可能只注重了扬尘控制，但对二氧化硫和氮氧化物却控制得不好，这是一个非常重要的原因；而对机动车尾气排放没有进行有效的控制，也是另外一个重要原因。
“不能因为现在PM2.5下降了，就可以不管二氧化硫、氮氧化物增加的问题。”柴发合说，北京、石家庄等城市的二氧化硫都下降了20%左右，唯独天津的二氧化硫增加了，“地方政府对这个问题需要好好思考，然后再采取针对性的措施。”
柴发合还指出，“大气十条”及其细则出来以后，天津市在相关汇报中，没有一句话体现出滨海新区未来发展会有什么新的调整，“我觉得这可能是以后面临的一个最大的问题。我们应该根据新的形势，来进一步调整整个新区的发展方向、发展结构和发展速度。”
问题二
大气污染如此严重，却没有一个被刑责的执法案例
执法检查组在检查中注意到，环保监管责任落实不到位、执法监管乏力与能力不足并存的问题普遍存在。
一位执法检查人员告诉记者，环境执法受地方保护、人情干扰影响较大是一个普遍现象，这也导致了环保部门对企业排污主动监管少，多因上级批示或群众举报后进行被动监管。而个别执法人员甚至与企业结成利益关系，存在严重的失职渎职行为。
同时，执法力量不足、监管手段落后也是不容忽视的现象。此外，执法人员专业素质不高，导致监督管理、取证处罚存在一定困难。
在山西省执法检查期间，沈跃跃问山西省长李小鹏：“到目前，山西省共摸排发现环境违法线索1352件，其中涉嫌环境违法犯罪有82件，移送公安机关39件、立案22件。这么多案例中，有多少是涉及大气污染的？最典型的案子是什么？”
李小鹏回答说“没有”。
沈跃跃又问：“是事实上没有，还是因为发现难、取证难而没处理？另外，违反处罚款项的有没有？最高的是多少？有没有涉及大气污染的刑事案件？有没有受到处罚？”
太原市长耿彦波表示，主要是因为取证比较难，由司法处理的大部分案件就交由太原市处理了。
沈跃跃：“你经手处理的大气污染防治案件是什么？”
耿彦波：“去年后半年，我们曾经处理过一个小作坊大气污染的案子。”
沈跃跃：“你有没有发现过那个地方晚上的（污染）情况比白天严重？”
耿彦波：“存在这种情况。”
沈跃跃：“那造成这种情况的原因是什么？”
耿彦波：“偷排。”
沈跃跃：“你们既然发现有偷排现象，就应该进行执法，但是却没有（执法）？”
耿彦波：“是有这个现象，但是我们就没有抓着。”
沈跃跃：“看来在环境执法这方面，我们还需要加大力度。”
据记者了解，仅在2013年，山西就有山西晋城沁泽焦化有限公司、山西省孝义市金岩电力煤化工有限公司（二厂）两家企业脱硫脱硝设施建设和运行方面存在突出问题，被环境保护部挂牌督办，责令限期整改。
原环境保护部应急中心巡视员张志敏表示，此次考察中发现了一个共性的问题：大气污染这么严重，但没有一个因大气污染被刑责的案例。
“下次《大气污染防治法》进行修改，应该明确什么情况应该被刑责，同时也应明确规定执法不到位、执法不严的责任追究问题。”张志敏说。
问题三
《大气污染防治法》实施近14年，第53条规定却从未被执行过
京津冀晋大气污染日益严重，与近年来城市机动车保有量迅速增长有着密切关系。
数据显示，从2007年~2013年，京津冀晋机动车保有量从1658万辆增加到2759万辆，排放污染物达667万吨，机动车尾气排放量对大气污染影响日益突出。
现在全国有1300万辆黄标车，按照国家公布的黄标车淘汰计划，今年将淘汰600万辆黄标车，明年京津冀地区要全部淘汰。到2017年，1300万辆黄标车要全部淘汰。
环境保护部污防司副司长汪键告诉记者，按照目前我国汽车整体构成来看，在整个汽车保有量里80%是小汽车。但是从对PM2.5的贡献来看，载重车污染比较厉害。重型载货汽车虽然占比只有4.4%，但这部分车却贡献了相当大的污染物。
“对于不达标汽车，按照《大气污染防治法》第53条规定，除了没收违法所得、对这些车辆予以销毁外，还要再处以1倍左右的罚款。”汪键说。
在这次执法检查中记者了解到，现行的《大气污染防治法》是于2000年修订的。从修订到现在，没有一个案例是按照这一规定进行处罚的。
《大气污染防治法》实施近14年，其中第53条规定却从未被执行过。为什么会出现这种情况？汪键表示，执法主体不明是法律无法执行的重要原因。
“一是没有执法主体，不知道哪个部门具有执法权；二是法律描述、界定不清楚，比如到底罚多少钱、违法有多大也不清楚。”汪键说。
执法检查组有关人士告诉记者，目前，《大气污染防治法》正在修订，这一问题的解决已经提到了日程上。
问题四
多地“煤改气”一哄而上，不但导致“气荒”，还加大了成本
从京津冀晋整个区域看，大气污染的首要因素还是燃煤导致的煤烟型污染。
多年来，京津冀晋区域煤炭消费总量持续增长，从2000年的3.16亿吨标准煤增加到2013年的7.35亿吨标准煤，占全国煤炭消费总量的30%。2013年山西、河北煤炭占一次能源消费比重为90%、89%，高出全国平均水平约25个百分点。在冬季采暖期间，京津冀晋地区大量散煤燃烧后直接排放，污染物浓度贡献率占全年的50%左右。
执法检查组在检查中看到，各地在大气污染治理过程中，首要的措施就是消减燃煤量，而消减燃煤的最主要手段就是“煤改气”。但一些地方和企业急于推进“煤改气”，在气源得不到充分保障的情况下，新建大规模燃气电厂却不能运行，严重影响污染减排。
天津就存在这样的情况。目前，全市天然气消费量为每年26亿立方米，预计2017年将达到200亿立方米。截至2013年底，天津市已完成燃煤锅炉改造32座，但其中有6座改造后没有气烧，一些燃气锅炉连进行调试的气都没有。
在天津市能源集团检查时，检查组了解到，集团全年用煤2700万吨，是天津市的控煤大户。集团投资100亿元新建的一座热电厂本应于2013年建成投产，实现减煤任务420万吨，占全市控煤量的1/3。但由于气源问题没有解决，无法投产，直到目前控煤目标仍未能实现。明年能不能减下来，企业负责人表示还是未知数。
参与检查的一位官员表示，一方面，“煤改气”并不是调整能源结构的唯一方式，而应该实行能源多元化、清洁化发展；另一方面，推进“煤改气”要有序进行。
“去年11月，国家发改委、能源局接连发出两项文件，要求各地在发展‘煤改气’、燃气热电联产等天然气利用项目时，必须先落实气源和价格，并根据资源落实情况均衡有序推进，不能一哄而上，避免供需出现严重失衡。”这位官员表示。
对于正在如火如荼推进“煤改气”的其他地区而言，天津的这次“气荒”事件无疑是个警报。
当前“煤改气”导致的另一个问题是成本增加。在山西检查时沈跃跃就表示，虽然“煤改气”减少了污染，但供暖成本却大大增加，最终导致的结果还是要烧煤。
通过检查组发现的一系列问题可以看出来，大量的“煤改气”并不现实。
记者从相关方面了解到，我国的现实情况是，发电燃煤量占煤炭消费总量的49%，远低于发达国家（美国94%、欧盟81%）。通过采用先进技术，发电燃煤的污染可集中治理，而且能取得比较好的治理效果。而民用燃煤因分布广，污染治理难度大且效率低下。因此，在“煤改气”过程中，应优先考虑替代民用燃煤，而不是把大型火电厂都改成燃气厂。
汪键说，如果大家都去走“煤改气”这条路子，气源供应不上，那么就会暴露出“气短”隐患和成本增加的难题。
汪键还表示，山西与天津相比有共同点，一些城市在“煤改气”过程中把天然气都用来发电了。
汪键说，“大气十条”规定，天然气的供应应该是首先满足民用，且要求不得低于30%；但是现在另外一个政策要求在重点区域不得新上燃煤发电企业。现在一些地方的发展是靠能源支撑的，煤电不让上了，那就容易想法设法上气电，所以造成气源紧张。
“进行能源改造，一是用清洁能源替代污染较重能源；第二个是提高外
送电，在山西和内蒙借煤电技术把电送出去来供应天津、河北；三是在能源政策方面，应进一步严格要求天然气的使用方向，最好在《大气污染防治法》中明确规定天然气优先供应民用。”汪键说。
问题五
基层监管能力缺失，成为当下环境执法的“软肋”
在执法检查中检查组还了解到，当前，大气污染防治工作深入开展的支撑能力不足，存在部门职责不清、合力不强的情况。
据有关部门统计，大气污染防治工作涉及127项管理职能，但明确管理部门的仅32项，环保部门行使仅17项。扬尘、机动车污染防治等监督管理职责分散在多个部门，统筹协调难度大。
“虽然法律规定，县级以上环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，但在实际工作中却难以协调其他部门。”参与执法检查的一位官员表示。
同时，大气污染防治任务层层分解后，大量工作需要基层政府承担，而基层政府在环保意识、机构设置、资金配置上难以落实相应责任。上级政府治污工作压力难以有效传递到基层，造成重布置、轻落实的问题。
北京市环境监察总队总队长仲崇磊介绍说，乡镇生活类的污染源非常多、量大面广，而乡镇这一层几乎没有什么人来进行环境监管，“面对新的形势，乡镇这一级环保监管力量明显不足，急需从立法上解决这个问题。要做好基层政府环保工作，特别需要加强环保执法力量，不但要赋予责任，还要提供条件。”
仲崇磊还表示，不管是《环境保护法》还是各个专项法，都规定环保部门承担一部分职责，其他部门也分别承担或多或少的环保职责，同时又规定由环保部门进行统一监管。但是从日常的工作来看，环保部门目前很难发挥统一监管的作用。
“由于统一监管的定位比较模糊，督察、稽察的机制体制也不健全，分工不明确，所以法律虽然规定了环保部门统一监管，但是真正遇到问题的时候，环保部门基本上难以履行统一监管的职责。”仲崇磊说。
而另一方面，由于环保监察机构规格低、力量也小，与其承担的统一监管的职责不匹配。
问题六
实施联防联控，必须破解地方保护主义
京津冀大气污染区域性特征突出，污染物的区域间传输影响明显，区域联防联控机制亟待深入。
从执法检查的情况看，在建立区域大气污染防治应急联动机制、实施统一环保政策、统一标准、统一执法、环评会商等区域深层次合作方面亟待破题。
中国环境科学院副院长柴发合说，我们需要的不只是一个联防联控的协调机制，最重要的是需要有一个机构、一个平台，真正能把地方保护主义这把“伞”给破解了。
“我认为，在现在这种污染情况下，环保处于下风的地位。要想破除这种局面，需要建立一个区域污染防治机构，来对相关方面进行统一的管理。”柴发合说。
总结
解决大气污染问题需出重拳、下狠手
从此次对京津冀晋4地的检查情况看，检查组发现了不少问题：
一是不少地方政府没有将大气污染防治纳入经济社会发展中统筹考虑。在城市规划、产业布局上没有科学合理规划；一些地方重化工产能急剧扩张，大量重污染企业位于城市主城区，不符合产业政策的“土小”企业与落后产能未能及时淘汰。
二是企业治污主体责任落实不到位，违法排污行为普遍。部分企业环境意识淡薄，污染防治水平不高，大气污染治理设施运行不正常，超标排放普遍；不少小企业没有治理设施，相当一部分企业无组织排放情况严重，有的企业夜间偷排偷放问题突出。
三是对违法排污企业行政处罚额度低，排污收费标准远低于治污成本，不但不能激励企业主动治污，还在一定程度助长了企业偷排偷放、超标排污等违法行为；奖惩机制不明，不能营造公平的市场竞争环境，造成“守法者成本高、违法者获利大”，出现了“劣币驱逐良币”的现象。
沈跃跃在执法检查总结时表示，这次检查是《大气污染防治法》执法检查，但是涉及到大气污染处罚的案例还没有。此外，如何优化能源结构、如何解决清洁煤的问题，怎么样解决违法成本低、执法成本高的问题，以及怎么解决大气污染取证难等问题，都需要相关部门进行深入的研究。
“我们要有紧迫感，现在就要出重拳、下狠手来抓大气污染问题。”沈跃跃说。
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