我们需要一部什么样的大气法？
备受瞩目的《大气污染防治法》修订工作终于又迈出实质性一步，近日，国务院法制办公布了《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）及关于征求意见稿的说明。与2000年施行现行大气法时不同，如今十几年过去了，我国的经济发展取得了非凡的成就，同时环境问题日益凸显，尤其是近几年，灰霾引起了全民对环境问题特别是大气污染问题的高度关注，《大气污染防治法》修订进一步提上议事日程。相比现行大气法，这次的征求意见稿都增加了哪些内容？哪些需要进一步完善？怎么评价征求意见稿？本报为您详细解读。
法眼观法
重中之重的“重点区域大气污染联合防治”
与现行大气法相比，征求意见稿最大变化是新增“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”两章。
征求意见稿提出，国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作。明确环境保护主管部门划定国家大气污染防治重点区域，制定区域大气污染防治规划。严格控制区域内机动车保有量和煤炭消费总量，实行环评会商机制。
什么是重点区域？2013年9月，国务院公布的《大气污染防治行动计划》提到了“三区十群”概念，包括京津冀、长三角、珠三角区域以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、乌鲁木齐城市群等47个城市。
当前，大气区域传输性污染越来越明显，由于各地方的法规、排放标准和管理措施不一致，仅靠各地直接协商，不能从根本上解决协同管理问题。必须从法律层面统一重点区域的控制措施、标准、罚则，才能落实区域联防联控要求。新修订的环保法也明确，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。
天津市环境保护科学研究院环境规划研究室主任黄浩云说，城市发展水平有差异，通过联防联控带动区域产业结构调整，可使优势产业和技术通过法律辐射到相应区域。
无独有偶，在今年全国人大环资委大气污染防治法座谈会上，就有北京、上海、浙江、广西、海南、黑龙江、湖北、湖南、江苏、宁夏、山东、山西和西藏13个省、自治区、直辖市提出将区域大气污染联防联控写入法律。
河北省环境科学研究院正高级工程师、副院长邢书彬认为，“重点区域大气污染联合防治，应在经济政策、产业布局、能源供应等方面统一规划、统一标准，污染防治资金的使用应突出区域防治重点，打破省市间条块分割，建立区域内不同行政区间的经济补偿机制。京津冀区域大气污染防治的重点在河北省，河北省产业结构调整任重道远、大气污染治理投入巨大，应在区域层面制订合理的经济政策，加大区域治理资金投入力度。”
全社会共同参与的“重污染天气应对”
征求意见稿提出建立重污染天气预警和应对机制。进行环境空气质量预报，根据预警等级，实行企业停产、限产，机动车限行，停止工地施工作业，学校停课以及开展影响天气作业等应急措施。
对新增的这一章，邢书彬表示，“当前，京津冀等重点区域的环境空气质量状况与标准还有很大差距，短时期内难以达标。尤其是重污染天气，危害人体健康，对人民群众的正常生活造成很大影响，公众反响强烈。在重污染天气状况下采取应对措施，有效减缓空气质量恶化的趋势、控制空气污染的程度尤为重要，也是各级政府、管理部门以及企事业单位的责任。修订草案征求意见稿中提出，建立重污染天气监测预警体系，由政府制定重污染天气应急预案，发布重污染天气预警信息，并及时启动应急响应，十分必要。”
黄浩云认为，这一章为减少不利条件下的污染物排放提供了法律依据，特别是雾霾对呼吸系统影响较大，告知公众在不利天气采取自我防护是一个很重要的措施。通过减排可以遏制污染的程度，征求意见稿对公众的生活行为也提出了要求，像停止露天烧烤、禁燃烟花爆竹等。
总体上，黄浩云认为，新增的这两章反映了当前大气污染形势比较严峻情况下，可以采取的有效办法，这是此次征求意见稿很有特色的地方。
最高人民法院中国应用法学研究所所长孙佑海在向记者提起这一章时说，“作为没有办法的办法，将重污染天气应对当做大气污染防治特别措施来用，心情比较沉重，不希望会发生这样的情况，但写这一章还是必要的。”不过同时，他建议第七十三条最后一款不写更合适。因为如果有人根据符合标准的监测仪器得出数据，发现空气质量比较糟糕，在微博、微信上发布相关信息，难道要追究法律责任。再有“预警”怎么界定？事情已经发生、开始和刚开始或比较严重的时候，界限不好把握，而且发布者还是对环境保护比较重视的，为公众做点好事，这一规定对公众参与环保工作的积极性是一种挫伤，公权力处罚这类事情合不合适存疑。
与时俱进的“大气污染防治措施”
与现行大气法单设防治燃煤产生的大气污染、防治机动车船排放污染，防治废气、尘和恶臭污染不同，征求意见稿将其统归为大气污染防治措施，在此基础上，细分为燃煤、工业、车船、扬尘和其他大气污染防治5节。
对于征求意见稿首次提出的煤炭消费总量控制，黄浩云指出，我国能源结构以煤为主，多煤少气，煤质差异大，高硫分、高灰分的煤因价格较低，生产、生活用量很大，排污量很大，特别是农村地区烧散煤的量越来越大，冬季排放量集中，造成很大污染，因此应当控制煤炭总量，对煤炭质量控制提出要求，对洗选煤提出要求。另外，从源头控制煤炭消费总量，可以控制城市发展规模，调整产业结构，对区域大气污染防治起到重要作用。同时，征求意见稿也提出推进清洁能源技术，像电力行业提出采用燃气标准、近零排放，超洁净燃烧技术，目前已有试点工作。这些都有助对煤炭合理、清洁使用。
“机动车船污染物防治”也是目前大气污染防治新领域，其在管理机制、制度以及基本政策等方面（如申报登记、排污许可、排污收费等）与传统大气污染管理存在明显不同。
征求意见稿还新增挥发性有机物等新的防控对象。专设扬尘污染防治一节，“今后对扬尘控制有了法律依据。”黄浩云认为以上这些变化，都是基于目前源解析的结果。他进一步解释，源解析本身也是美国解决污染构成问题的重要方法，国内进一步发展，但是前期有很多监测方法、统计方法不太一致，造成源解析工作混乱，后来，对包括信息发布等进行了统一规范。他透露研究机构目前正在开展实时源解析，今后能更客观评述污染源构成，特别是重污染天气条件下实施源解析对于分析污染成因有更大作用。此外，将大数据方法引进环保领域，也有助分析污染成因。
黄浩云说，“当前企业都在往园区集中，实际上即使园区每个企业浓度排放达标，园区排放总量也达标，整个园区的排放总量也有可能比较大，会影响周边区域空气质量。”黄浩云建议征求意见稿应当将园区也看做一个大的污染源，给园区一个总的指标，这样会避免污染源向一个区域集中。
据了解，不少省市还建议由《大气污染防治法》对机动车排气污染防治及扬尘污染防治进行原则性规定，并授权相关部门开展专项立法。
关系密切的“总量控制”与“排污许可”
现行大气法关于总量控制的内容与“十二五”规划和《水污染防治法》规定的明显不同。因此，征求意见稿重新规定了国家对重点大气污染物排放实行总量控制，国家实行排污许可管理制度。
不过，中国政法大学法学院副教授胡静表示不太赞同总量控制与排污许可各自规定。征求意见稿将排污许可作为实现总量控制的工具较为妥当，根据现行大气法，不是所有污染源都需要持证排污，只有有总量控制要求的才持证排污。
征求意见稿第十五条最后一款规定就要求所有污染源都持证排污。“三同时”验收之后从事的活动就是主体工程投产使用也就是排污。如果在“三同时”验收之外还设排污许可，就是对同一行为设立两次许可。
《行政许可法》将许可分为普通许可和特别许可。相应地，排污许可也分为普通排污许可和特别排污许可。从科学角度，任何排污行为都需要消耗和利用环境容量，总量控制的根据来源于环境容量的有限性。从理论上讲，任何排污行为都需要实施总量控制，但实施总量控制有成本和技术上的条件。如果没有成熟和低廉的技术来测量排污指标、计量排污量，实施总量控制就没有可行性。
因此，根据总量控制的可行性，排污行为又划分为两类。第一类是实施总量控制的排污行为，这类排放行为需要消耗排污指标；第二类是不实施总量控制的排污行为，这类排污行为实际上也消耗环境容量，但因为没有实施总量控制，从法律上并不消耗排污指标。
因此，排污许可不宜笼统定性，应该分别定性。对于一般的没有条件实施总量控制的排污行为，实施普通排污许可；对于有条件实施总量控制的排污行为，实施特别排污许可。普通排污许可和总量控制没有关系，各自独立；特别排污许可则是贯彻总量控制的工具，二者不可分割。
有条件进行总量控制的，如在线监测，成本比较低，技术成熟，经济上也可行，这种情况下实施总量控制。这样的排放就不只是普通许可，还有特别许可的问题，显然需根据环境容量定排污指标，如果维持“三同时”验收（其实就是普通许可）的话，则需要另外颁发排污许可，这个许可是特许，这样关系才理得顺。
据了解，由于现行大气法规定排污许可证具体办法由国务院制定，但是一直未出台。实际工作中很多省市都已经制定并开展了排污许可证管理工作，但是这从法律上来说缺乏明确依据，因此有不少省市呼吁在修订法律时规定可以授权地方立法对排污许可制度进行规范。据悉，目前《排污许可证管理条例》正在起草中。
有待改进的“法律责任”
与现行大气法相比，征求意见稿新增引咎辞职，大大加大了对无证、不按规定排污、扬尘污染等的处罚力度，提出按货值金额、运行成本罚款，引入强制执行、按日连续处罚等。
孙佑海认为，征求意见稿在法律责任方面对实体问题规定不少，基本前款有规定的，后面都有措施。但是法律不只是实体法，还应增加程序性规定，否则效果会大打折扣。他建议增加司法机关对违法如何追究刑事责任的程序性规定。他还提出第八十八条的罚款是否合适，建议罚款200元改为500元以下，还是有个幅度比较好，法律的灵活性还是要考虑的。第九十三条处罚额度太低；第九十九条，建议扩大双罚制范围，除了“造成污染事故”的，只要存在主观故意的违法情形，例如虚假申报、拒绝接受检查、环评未批先建、偷排等，都应该实行双罚。
邢书彬认为第七十九条关于“不正常使用大气污染防治设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置大气污染防治设施的，处1万元以上10万元以下罚款”，处罚力度偏小。理由是不足以杜绝“停运设施、偷排偷放”行为。
胡静提出第七十八条第二款排污治理的费用不好确定，不如改为应当缴纳多长时间的排污费；第八十一条运行成本是否需要增加时间限制；第八十六条第二款规定不是从污染角度来说的；关于第九十九条罚则，如果相关责任人上一年度没有收入怎么办。此外，征求意见稿的说明提到民事责任，但征求意见稿里没有看到环境污染侵权责任。
法当得法
排污权交易应入法
对于排污权交易制度没有写入征求意见稿，胡静表示有点遗憾，他说大气领域最适合开展排污权交易，二氧化硫排放是可以监控的，碳是可以监测的，排污量也是可以计量的，火力发电厂重点监控企业都有在线监测，重点排污单位应当实施排污权交易。或者在征求意见稿中只写二氧化硫交易也可。
黄浩云认为，开展排污权交易是发展趋势，但是在技术角度上，还需要很多科学研究来支持，因为大气污染防治有特殊性，排污权交易到其他地方会不会影响这一区域的环境空气质量，还需要很多技术论证，这不像股票交易给谁都不受影响。二氧化碳交易之所以比较成熟，是因为无论它在什么地方排，只要减了就行，与区域没什么关系，如果是大气污染物的话，例如从新疆交易到天津，会加重天津的污染，是不是有环境容量接纳这些污染物的排放，确实需要很多科学依据。只有做好基础性工作，才可以模拟、预测交易以后的情况，才能把排污权交易制度用好用活。当然，这项工作还是要往前推动的。
据黄浩云介绍，天津2007年前后试行过一阵排污权交易，后来因初始排放权问题、税收问题、交易办法等问题搁置了。
规定查封扣押的具体情形
第二十一条关于查封扣押的规定比新环保法详细，增加了“可能导致环境执法证据灭失或者隐匿的”。不过实际执行中这一规定还是不好操作。胡静建议在征求意见稿中列出查封扣押的具体情形，例如在医院、学校附近超标排放。
胡静进一步解释，如果环保部门以部门规章等形式出台查封扣押实施细则，会因为直接关系到被查封扣押人的权利和义务，违反法律保留原则。因为对个人重大人身财产权利的干涉，只有法律才能规定。因此最好在单行法中规定查封扣押的具体情形。
《行政强制法》规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁，避免危害发生，控制危险扩大的情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民法人或其他组织财产实施暂时性控制的行为。行政强制措施原则上要由法律来设定，否则自由裁量权太大了，不符合法理。
作为一种行政强制措施，查封扣押本身就是一种暂时性的限制，这种暂时性的限制和暂时性的控制一定要有紧迫性。法无授权即非法，查封扣押性质上属于《行政组织法》，不属于《行政行为法》，鉴于此，胡静建议提请全国人大法工委对查封扣押情形进行立法解释。
增加环境行政公益诉讼
环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼主要以解决赔偿问题为主。环境行政公益诉讼解决行政机关不作为、滥作为问题。孙佑海认为，规定不相关、没有利害关系的人可以告政府和部门，对推进环保工作，尤其是督促政府及主管部门抓紧治理大气污染很有用处，也是社会各界比较关注的事情。正在审议的《行政诉讼法》草案没有规定提起公益诉讼的机关和组织，新环保法规定了提起诉讼的组织。建议征求意见稿增加一款，法律规定的有关主体在条件具备时可以提起大气环境保护的环境行政公益诉讼，对《行政诉讼法》草案形成呼吁性规定。如果《行政诉讼法》规定了，征求意见稿也可以不写，这在法理上也是可以的。
增加城市建设和人口发展相应条款
征求意见稿很重要的一点是提出了规划先行，黄浩云认为这很重要，他说，我国大中型城市近年灰霾发生的比较频繁，环保部门已采取很多措施，污染物减排量也在逐渐增加，然而空气质量没有根本好转。例如天津，根据掌握的资料，10年间平均风速降低了1米/秒，这与城市下垫面有关。另外是热导现象，城市道路和建筑物大量吸收热量，形成了城市中心热、周围冷，中心热气流上升，周边空气就会向城市内部聚集，目前很多城市又将排放量大的企业安置在城市周边，这样污染物也会进入到城市里，加上风速的降低，相应也就削弱了对大气污染的治理效果。因此，黄浩云建议从规划上，对城市建设和人口发展增加相应条款，这样更能发挥法律的效力。这一点尤其对于正在发展的城市意义更大，应从规划等多个领域研究城市污染物扩散稀释的速度，法律应当有所体现。
对民事赔偿多做些规定
孙佑海提出法律责任部分关于民事赔偿的没有，提出罚款要上交国库，只有积极对当事人的环境损害进行赔偿，才更利于环境保护。对损失利益填补，法律对此应作进一步考虑。这里需要说明环境保护相关法律的立法宗旨，一直在争论的是处理环境保护与经济发展的关系，到底谁优先。判断法律责任写得好不好，只看到罚款多不多，有没有与条款对应的惩罚规定，这种理念需要更新。应当从保护人体健康的角度出发制定法律、实施法律。因为这不仅是影响到GDP的问题，更影响到生产力因素中最活跃的人的健康。再有，民事赔偿不一定都到法院解决，行政部门也可以主持，就像开车遇到刮蹭，交通部门就可以召集双方商量赔偿。环保部门也可以借鉴。建议征求意见稿应应对民事赔偿多做些规定。
其他零零总总的建议
胡静提出征求意见稿第十三条关于建设对环境有影响的项目应当依法进行环境影响评价的规定与新环保法第十九条的规定区别不大。不如考虑借用《大气污染防治行动计划》第十七条的规定，“对未通过能评、环评审查的项目，有关部门不得审批、核准、备案，不得提供土地、不得批准开工建设，不得发放生产许可证、安全生产许可证、排污许可证，金融机构不得提供任何形式的新增授信支持，有关单位不得供电、供水。”将环评审批作为前置条件。
胡静特别赞赏试图通过控制产品质量标准来控制大气污染，征求意见稿第二十四条、第三十条、第三十二条、第三十七条、第四十三条、第四十七条和第四十八条都提到了质量标准，不过，他提出整体感觉有些散，建议不妨考虑对产品质量标准做一个集中规定。
另外，第十八条提到的重点排污单位借用了新环保法的概念，不过在法律上找不到认定范围。全国人大常委会法工委副主任信春鹰主编的环保法释义提到，重点排污单位包括国家监控的重点排污单位和地方监控的重点排污单位。作为单行法，此处不如就改为重点监控企业，正好环境保护部也有一系列相关文件。孙佑海则提出重点区域概念也存在类似的法律问题，需要直接明确或出台解释。
针对第四十五条，胡静疑惑对高污染车辆怎么认定，是依据车型还是出名录？低排放区又怎么划定？第五十九条规定设置除尘等设施，这应属于“三同时”覆盖的要求，是否有必要列举出来；第六十六条提到准入目录，还提到产品目录，有两个黑名单，如果企业在建厂时符合国家一般要求，重点区域划定后不符合要求了，是不是需要搬迁，是不是应当补偿。
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