建立以环境审计为抓手的调整纠偏机制
环境保护部日前下发《关于开展政府环境审计试点工作的通知》，将在甘肃省兰州市率先开展政府环境审计试点。当前开展政府环境审计试点工作重要性何在？为什么试点首站选择在兰州？如何加快推进环境审计制度的建立和推广？本报今日专题关注政府环境审计。
政府环境审计制度试水前行
对话人：环境保护部规划财务司司长赵华林
采访人：本报记者查玮
为什么要开展政府环境审计？
■以环境审计为抓手，可以建立自上而下的纠偏机制，对地方政府和有关部门的环保工作予以调整纠偏。
中国环境报：在当前严峻的环境形势下，推出政府环境审计试点，是基于怎样的考虑，有何重要意义？
赵华林：建立健全环境审计制度，既是对我国现行环境管理制度的发展和完善，也是主动适应当前生态文明建设和环境保护新常态的重大制度创新。
习近平总书记在主持中共中央政治局第六次集体学习时强调，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。改革开放30多年来，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，但是环境污染越来越严重。究其根源，在于目前我国部分地方政府仍存在GDP至上的发展观念。在很多地方，党政同责始终没有落实，很多地方政府的发展责任是落实的，但是环保责任却是虚的。造成环境保护各项政策措施落实不到位，生态环境日趋恶化。为破解当前环境管理困境、应对严峻的环境形势，我国迫切需要建立一种自上而下的纠偏机制，从根本上改变地方政府唯GDP的发展观念，保障经济社会可持续发展。
审计，是国之重器。环境产品是公共产品，开展审计是应有之义。政府环境审计作为落实领导干部自然资源资产离任审计的一项重要工作内容，重点是通过审计各级政府环境履责的合法合规性以及履责的效果和效率性，督促各级政府落实环境质量保护责任。以环境审计为抓手，可以建立自上而下的纠偏机制，对地方政府和有关部门的环保工作予以调整纠偏。我们可以学习借鉴发达国家经验，运用审计的理论和方法，发挥中国特色的行政管理优势，建立和创新环境保护审计制度，突破环境资源困境，打造中国环境保护升级版，解决环境问题。此外，还可以避免当下各种单项检查过多现象，提高工作效率。环境审计是综合性的，着眼于宏观层面，可以把针对企业的检查和针对政府的检查都合并在一个检查中。
因此，开展政府环境审计试点，积极探索和研究政府环境审计制度的运行机制、技术和政策保障，建立和完善政府环境审计制度实施体系，不仅是建立和完善环境审计制度的内在需求，也是将环境审计制度广泛应用于各级政府环境履责效果评价，全面提升环境保护和管理工作效率的实践基础。
新《环境保护法》提出对地方政府进行考核，还提出“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督”。而要向人大进行的报告，必须经过审计后得出。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）也提出，要“加强对大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计”，更是直接提出了环境审计的要求。这些，都对推动政府环境审计开展提供了动力，创造了条件。
开展政府环境审计试点工作的重要性不言而喻。当前，我们要贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以及新《环境保护法》的有关要求，以改革创新为动力，用制度保护生态环境，把政府环境审计制度作为保障国家经济社会和环境健康运行的重要抓手，在全国建立一套统一、科学和可操作的政府环境审计制度框架体系。通过试点示范，研究和拓展政府环境审计制度的应用领域，为落实各级政府环境保护责任，建立生态环境损害责任终身追究制，推动我国生态文明建设提供必要的方法和手段。
推进政府环境审计可能遇到哪些问题？
■可能会触及一些部门利益，在操作上没有成例可循，审计能力存在不足。
中国环境报：据了解，政府环境审计试点工作目前是地方自愿开展的。请问，为什么率先在兰州开展试点？兰州具备了哪些条件？
赵华林：之所以选择兰州，一是近年来环境保护部和甘肃省委、省政府高度重视兰州市环境保护工作，支持开展了燃煤锅炉及其污染物“双清零”行动和工业污染深度治理工程。国务院办公厅在《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》中将兰州市列为大气污染治理试点。环境保护部、国家发展改革委员会、财政部在《关于印发重点区域大气污染防治“十二五”规划的通知》中将兰州市列为全国“三区十群”47个重点城市之一。2011至2013年总计支持兰州市3.25亿元开展大气污染防治工作。兰州市通过实施环保大项目带动了环境质量大改善，近年来城市大气环境质量明显改善。
二是因为这几年兰州市在大气污染防治方面做了很多探索，如实行严厉的行政问责，实行网格化管理。但是，他们仍然感觉到要让全社会、让各级政府真正负起责任，就要探索出台一个综合性的长效机制，以促进大气环境质量越变越好，并且改善其他方面的环境质量。因此，在充分研究之后，兰州市主动申请试点，积极组织实施政府环境审计。
2014年底，由兰州市政府申请，经甘肃省环境保护厅推荐，环境保护部决定在兰州市开展环境审计试点工作。
中国环境报：试点工作可能会遇到怎样的困难和问题？您认为在开展审计试点中，要注意哪些问题？
赵华林：政府环境审计是一项全新的工作。一是从实施机制上看，政府环境履责涉及不同的部门，审计中可能会触及一些部门利益，需要政府统一协调组织；二是从内容上看，与传统的考核评价手段相比，它是从环境目标、实施、监测、监督评价等全过程实施的客观性鉴证，注重全流程和全生命周期对地方政府和企业环境保护责任的监督评价，从操作上来说没有成例可循；三是从实施能力上看，合规性审计、绩效审计、财务审计同时开展，存在能力不足或不匹配问题。
具体而言，在试点中应注意处理好以下问题：
一是地方要提高对政府环境审计的认识。毋庸讳言，在强力反腐的大背景下，一些人对环境审计大多觉得敏感，有些人甚至会认为是一个包袱。但是，环境审计是在帮助地方系统地进行诊断和整改，以提高认识、改进工作，这也有利于地方官员在环境上分清责任。二是环境审计不是面子工程、形象工程，不能走过场。要把审计的作用真正发挥出来。三是开展审计有一些基础，如有国外的经验，有过去财务审计方面的经验，但开展真正的环境审计基础还很薄弱。如我们曾经开展过减排核查，实际上也是审计，但只是单项审计，不是综合的审计。尽管出台了一些配套文件，如审计指南，但是用起来到底怎么样，还有待实践检验。并且，中央、各省的政府环境审计队伍还没有建立起来，大家对政府环境审计比较陌生，怎么和政策配套、结合，还需要进一步研究。尤其是结果的应用，如果地方只是往柜子里一锁，那一点用也没有。应将审计结果公开，向上级报告，向中央和人民代表大会报告，使之成为综合决策的依据，成为整改的依据。
此外，如何从国家资源环境管理和综合环境经济决策角度，在审计署、环境保护部、发改委、农业部、水利部等多部门之间建立一种协调合作机制，利用环境审计这个工具，把有关生态文明建设的要求落实到具体行动上，这是目前迫切需要解决的问题。当然，也有一些技术层面的问题。但是相对而言，从顶层设计上解决好体制机制层面的问题更加重要。
中国环境报：兰州试点之外，对下一步的工作如何考虑？
赵华林：我们将在兰州试点基础上，加快推进环境审计制度的建立和推广。一是进一步完善环境审计制度框架和技术体系；二是进一步拓展政府环境审计制度的应用领域；三是扩大试点范围和层次，在兰州试点的基础上，今后要在不同类型的城市扩大试点；四是建立审计署、环境保护部、发改委、国土资源部、水利部、林业局等多部门联动协调合作机制。
将来，随着环境审计的推开，地方政府接受环境审计，将由自愿开展变成是一项必须完成的义务。政府环境审计将常态化，并迅速成为一种综合性制度。这完全符合新常态下中央改革、创新的精神，尤其是制度创新的精神，要在发展中解决环境问题。对环境管理创新而言，开展政府环境审计具有里程碑式意义。
对实行政府环境审计制度有哪些建议？
■明确政府环境审计制度的法律地位，赋予国家环境监察机构环境审计权责，完善政府环境审计的制度框架体系。
中国环境报：环境审计最早是在西方发达国家应运而生。在环境审计方面，我国近年来开展了哪些实践，与国外相比，是否存在差距？
赵华林：在西方发达国家的发展历程中，为了应对严峻的环境形势、强化环境管理，逐步将审计理论和方法应用到环境保护管理领域，从而产生了环境审计。最高审计机关国际组织制定的《从环境视角进行审计活动的指南》指出，环境绩效审计内容包括对政府监督环境法规合规情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。目前，环境审计已成为环境管理的一个重要手段，美国、加拿大、荷兰等国家进行了广泛的不同形式的国家环境审计，取得了巨大发展，有效促进了国家环境政策实施。
事实上，中国的环境管理，尤其是主要污染物总量减排的管理实践，已在一定程度上运用了审计的理论和方法。“十一五”节能减排大背景下，污染减排行政审计被提出。减排行政审计是在绩效审计的经济性、效率性、效果性基础上，注重环境性这个非经济因素，并结合国家污染减排的现实需要，由环保行政主管部门综合考虑以上4种因素，来评价、监督、鉴证地方政府和相关部门开展污染减排责任落实和履行情况。实施至今，已取得了明显成效，推动了“十一五”主要污染物总量削减任务圆满完成。另外，审计部门组织开展了资源环境绩效审计，但主要以环保资金审计为核心，有关环境绩效审计内容限制在资金使用合规范围内。
总体来看，中国的环境审计与国外环境审计相比，不论是在内容上还是方法上仍然存在较大差距。
中国环境报：对于拓展我国政府环境审计理论与实践内涵，您有哪些思考？
赵华林：从本质上看，政府环境审计是对地方政府和有关部门的行政审计。其一，是中央政府对地方政府及其有关部门开展的一种自上而下的行政控制活动。以污染减排行政审计为例，减排行政审计的主要对象是各级地方政府。审计的重点是地方是否按计划完成污染减排的任务，以及地方政府为实现减排目标制定的管理措施、重点项目建设、资金投入等情况，是否具备保障减排任务完成情况的物质和技术基础等。
再有，环境保护行政主管部门根据中央政府授权，依照法律、法规、规划，对地方政府和有关部门履行保护环境、保障经济社会持续健康发展、维护和改善环境质量等责任的情况进行监督、评价和判定，保证受托环境保护责任得到全面、有效、及时履行。比如，根据《环境保护法》和《国务院节能减排综合性工作方案》的规定，减排行政审计执行主体即为环境保护行政主管部门。其对全国和区域的污染减排工作进行审计，评判各地污染减排任务进展和存在问题，并上报国务院或上级政府。协助政府领导作出重要决策，确保污染减排任务顺利完成。
从中亦可见，政府环境审计是对环境责任履行情况的全面性审计，并不以财务审计为唯一目的，而是以环境合规性和环境绩效为审计重点。
审计内容涵盖环境责任履行的方方面面，包括：对地方政府落实环境保护基本国策情况的审计，评价地方政府在发展过程中，是否妥善处理发展与环境保护的关系，严守生态红线；对地方政府和有关部门执行环境法律、法规、规划情况的审计；审计地方政府保护环境的质量情况，即评价环境质量是否保持稳定或得到改善，是否按照计划和要求完成各阶段环境保护目标、确保必要的环境效益；对环境管理系统的审计，包括环境管理机构的设置合理性及工作有效性、环境信息公开情况等。
政府环境审计的开展，是依托具有较强专业背景的环境审计队伍，通过一个相对较长时间的审计，对地方政府和有关部门履行环境保护责任的情况，进行专业化、精细化的审查和梳理，是一种全面的、深入的、细致的诊断检查，确保在环境保护方面为地方发展准确把脉、纠偏。同时，政府环境审计也有助于分清责任、落实好环境与生态保护责任终身追究的要求。
中国环境报：对实行政府环境审计制度政策，您有哪些建议？
赵华林：首先，建议在相关法律，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律的修订中，明确政府环境审计制度的法律地位，赋予环保部门开展政府环境审计的职权。并出台政府环境审计的管理办法，明确规定程序、操作方法等，规范政府环境审计工作。
其次，建议在国内现有的区域环保督查中心的基础上，仿照美国环保大区管理体制和国家国土监察模式，建立国家环境监察体系，并赋予国家环境监察区域机构以环境审计的权责，组建专业化的政府环境审计队伍，具体负责组织对各省（区、市）的环境审计工作，或实行环境保护行政审计专员制度，各地方派驻环境保护行政审计专员，直接参与各地方经济社会发展综合决策。同时，建议在有条件的省、区、市，进一步开展政府环境审计试点工作。
同时，完善政府环境审计的制度框架体系。在制度框架涉及方面，建议政府环境审计包含准备、实施、报告和后督办4个环节，建立与之相应的审计统计制度、绩效评估制度、核查结论报告与公开制度、后督办制度、责任追究制度等，科学准确地评判地方政府环境保护和生态改善动态和存在的问题，便于加强中央对各地发展予以纠偏。
总而言之，建立规范且行之有效的政府环境审计制度，不仅是对一项全新的环境管理措施的探索，亦涉及如何应对日趋恶化的环境与经济、社会发展相协调的重大课题，尚需各方协同努力。唯如此，才有助于中国的可持续发展。
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