高起点谋划好“十三五”规划
■《统筹生态环境监管与治理，加快建设长江绿色生态走廊的建议》
■《关于建立中国西部国家级第三方云灾备中心的建议》
■《关于加快发展环保产业的建议》
■《关于加强农业污染防治，保障农作物食品安全的建议》
钟勤建，1957年9月生，研究生学历，高级经济讲师。历任四川统计学校副校长、四川省交通管理学校副校长、农工党四川省委秘书长和副主委、四川省政协副秘书长、四川省统计局副局长。现任农工党四川省委副主委、四川省环境保护厅副厅长，第十二届全国人大代表。
对话人全国人大代表、四川省环境保护厅
副厅长钟勤建
采访人本报记者童克难
“十三五”环保规划站在了什么样的历史起点上？
■“十三五”环境保护规划是明确小康社会的环境保护目标、重要任务的纲领性文件。
记者：“十二五”以来，四川环保交出了一份怎样的答卷？目前，还面临哪些困难和压力？
钟勤建：总体来说还算可圈可点。我们紧紧围绕省委、省政府中心工作，狠抓了总量减排、污染防治、生态建设和环境质量改善，为全省加快发展、科学发展提供了良好环境支撑，成效主要体现在以下几个方面：
首先，总量减排扎实推进。四川省连续4年圆满完成总量减排任务，2014年四川省化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物同比削减1.0%、1.4%、1.0%和4.5%；二氧化氮浓度在持续上升7年后出现首次下降。
其次，环境质量稳中趋好。2014年全省大面积长时间灰霾污染有所缓解，全省PM10年均浓度值同比下降5.7%，成都市PM2.5浓度同比下降20.6%，超额完成了年初省政府下达的目标任务。农村环境空气质量优良率高达90%以上；水环境质量总体保持稳定；全省生态环境状况良，总体稳定。
再次，污染防治措施不断强化。比如在大气污染防治上，省政府与各市（州）政府签订了《目标责任书》，可吸入颗粒物（PM10）指标纳入绩效考核，二氧化硫、氮氧化物、烟尘3项减排和空气环境质量指标列为污染防治专项资金安排重点。在水污染防治上，新修订《四川省饮用水水源保护管理条例》颁布实施，开展了城市饮用水水源地保护区规范化建设。在土壤污染防治上，发布了《四川省土壤污染状况调查公报》，出台了《四川省土壤环境监测制度改革试点方案》。在重金属污染防治和危险废物管理、农村环境保护以及城市环境保护方面也做了大量的工作，取得了一些积极成绩。
目前面临的挑战和压力主要有：首先，污染物排放仍处于高位水平。今后一段时期，四川将大力实施天府新区、成渝城市群建设，推进“丝绸之路、长江经济带”建设，工业化、城镇化将持续快速发展，资源需求量持续快速增长，污染物排放总量居高不下。部分地区新的经济增长点尚未发展成支柱，结构调整进入攻坚期，许多产能过剩但不落后，产业转型升级难度较大。同时由于经济增长下行压力加大，企业生产经营困难增多，一些地方政府和企业治污力度可能减弱，环境保护任务艰巨。
其次，布局性污染“点状转移、面上扩张”。四川省域面积广阔，不同地区的发展方向和格局不同。例如川西北地区的生态环境质量较好，属于重点保护和限制开发地区，而川南沿江一带的自贡至泸州地区，主要是化工企业，属于重点的污染防控区域。区域发展格局及城镇化形态发生转变，生态安全格局与区域型环境污染也呈现新的特征。
在环境质量改善方面，局部地区长期超过环境承载能力，需要下大力进行治理和修复。新老问题复杂多样，生态空间安全格局、区域型环境污染等应对难度大。区域大气雾霾、江河流域性生态失衡等重大环境与生态问题仍将存在一段时间。
另一个不可回避的问题是，四川省是西部欠发达地区，发展是第一要务的省情不变。环保如何为经济社会发展保驾护航，实现经济优质高效的发展，是当前面临的主要难题。
今年是新《环保法》实施第一年，环保法的颁布和实施对地方环境监管提出了更高要求。总体来看，四川省环境监管能力尚待提高，环境监管机制改革也相对滞后。
记者：明年就是“十三五”开局之年，即将开启全面建成小康社会的最后5年。您认为“十三五”环保规划在全面建成小康社会的总体目标中，应该起到什么作用？
钟勤建：“十三五”环境保护规划是实现全面建成小康社会的总体目标重要组成部分，是明确小康社会的环境保护目标、重要任务的纲领性文件。
良好的生存环境，是人们生活的“必需品”之一。小康社会目标指标体系必然包含着环境质量方面目标指标，这样才能更好地体现人民群众对环境质量的需求，让人民群众切身感受到小康社会带来的福祉。环境保护目标应该是一个基本要求性、民生导向型、要素全覆盖的环境小康底线，是基本型小康指标（绝大部分人口不掉队）+率先改善达标的标杆地区+污染严重区域的大幅度质量改善进程，要与不同区域经济社会发展水平相适应，体现区域差异化。
“十三五”期间，我国工业化和城镇化还未全面完成，污染物排放总量仍然居高不下。而随着我国经济发展进入新常态，发展方式将出现根本性改变，环保部门必须转变工作思路、改变工作方法，科学认识新常态、主动适应新常态、积极引领新常态。变被动规划为主动规划，从源头奠定环境保护格局，构建以节约环保、环境资源合理利用、污染减排、生态建设、环境公共服务为主的环境保护综合决策平台，树立“底线思维”，做好“底线管理”，实现“空间协调有序开发、区域污染协同防治、资源能源集约发展、环境保护综合监管、社会经济环境同步”，有效促进产业结构调整和发展方式转变。
“十三五”环保规划应考虑哪些因素？
■做好规划衔接，规划目标要可达，规划编制中要突出民主，推进“多规合一”试点。
记者：在制定“十三五”环保规划时，应考虑哪些因素？
钟勤建：“十三五”时期是全面建成小康社会最后冲刺的5年，也是全面深化改革取得决定性成果的5年。编制好“十三五”环保规划，要认真贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，充分认识国际环境的深刻变化，准确把握我国发展新的阶段性特征和面临的风险挑战，突出改革创新，着力在建设生态文明、转变发展方式、破解深层次矛盾上奋发有为，取得更大进展。在制定规划时需注意以下几个方面：
做好规划衔接。与以往规划不同，“十三五”规划是一个目标基本确定了的规划，就是：党的十八大提出的在建党一百年时全面建成小康社会，实现经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平显著提高和资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展等五大目标。这个历史坐标，要求必须科学谋划“十三五”目标指标。党的十八大、十八届三中全会提出“五位一体”协调发展，建立系统完整的生态文明制度体系，深化生态文明体制机制改革，对“十三五”时期工作给出了顶层设计。
“十三五”环保规划编制要做好上下衔接、左右对接，既要落实国家约束性指标及预期性指标，也要体现提高生态文明水平、全面建成小康社会、“中国梦”四川篇章的内在要求。一是全面衔接国家和省上的重大战略部署、全省重大工作。尤其是要做好与国家“一路一带”建设、西部大开发、天府新区建设等重大战略布局的衔接，做好与省委省政府“与全国同步建成小康社会”奋斗目标的衔接。在目标、指标、任务和措施等方面要注重与《国家环境保护“十三五”规划》、四川省国民经济和社会发展“十三五”规划纲要的衔接，紧密结合实施“三大发展战略”和推进“两个跨越”。二是加强与四川省五大经济区区域规划、省上重点专项规划，以及各部门规划的衔接和对接，促进经济环境的协调发展。三是科学制定环保规划体系，做好环保规划的“六个衔接”：即与全面建成小康社会的目标指标衔接、与国家“三大行动计划”（水、气、土）的衔接、与污染物排放总量控制的衔接、与环境质量改善的衔接、与全面深化改革的衔接、与环境保护和生态文明体制机制创新的衔接。
规划目标要可达。要综合考虑我国社会经济发展和环境保护的历史阶段、环境保护和管理工作基础、经济技术可行性以及政府事权、指标的稳定性等因素，把可达可控作为核心，实事求是地设置规划的目标指标。既要满足全面建成小康社会目标的新要求，还要脚踏实地、能够达成。既要以5年为主，衔接2020年全面建成小康社会各项目标，又要考虑更长时期的远景发展。注重规划目标与任务的可行、可达、可分解、可评估、可考核，尽力而为、量力而行。做好预算平衡、落实资金渠道，因地制宜，避免“大而全”和“同一化”，确保规划的目标、任务、工程项目能够接地气，落到实处。
规划编制中要突出民主。要做到问计于民、问需于民，广泛听取民主党派、人民团体、社会组织、专家学者和基层干部群众的意见建议，开门编规划，使规划能够更好地体现民意、汇聚民智、凝聚民力、服务民生，从而调动和整合社会各方面力量和资源，凝聚社会各界智慧，提高规划的民主化、科学化水平，让广大人民群众通过规划实施有切实感受。
要注重区域的差异性。四川与全国一样，幅员广阔，各地经济社会发展状况、资源环境禀赋和环境问题存在较大差异，必须强化分区、分类指导，针对重点区域（流域）、重点领域、重点行业确定差别化的控制要求。对不同区域提出不同的大气污染防治和目标管理要求，分流域、分城市、分控制单元实施分类水质管理。
要注重贯彻落实新《环保法》。十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务安排，“十三五”是贯彻落实新《环保法》重要时期，环境保护面临重大转型。规划编制中必须以法律法规、标准规范为依据，规划必须在法规定的范围内做事，依法行事。同时加快完善生态环保法规体系，用严格的法律制度保护生态环境。加强环境司法建设，实行最严密的法治监督，对污染源、排放过程和环境介质依法统一监管，促进生态文明建设，实现国家环境治理体系和治理能力现代化。
要科学把握经济发展形势。当前，我国经济进入中高速增长阶段，环境压力进入调整期。新型城镇化战略实施，污染物新增量涨幅进入收窄期。能源日益清洁化，排放强度进入回落期。同时，也处于增长换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的“三期叠加”，是转型升级的关键时期。在经济下行、政府和企业资金捉襟见肘情况下，治理行动难免不够坚决，区域梯度转移带来了资源消耗、环境污染空间结构的变化。
要推进“多规合一”试点。在市县层面推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划“多规合一”，是中央全面深化改革工作中的一项重要任务。“多规合一”是改革政府规划体制的重要基础，实现了一个市县一本规划、一张蓝图，建立了统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系，能够解决目前规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障了规划的有效实施。“多规合一”有利于将环境保护更好地融入经济和社会发展规划，有利于环境保护参与综合决策，促进经济社会与环境的协调发展。
“十三五”规划的制定有何建议？
■“十三五”环保规划中，要强化环境与健康关联的思想，将环境与健康风险管理机制纳入其中。
记者：据了解，多年来您一直坚持，环境保护工作要从公众健康视角来谋划。这对做好“十三五”环保规划有什么启迪？
钟勤建：我一直认为，环境质量的改善还不是环保工作的最终目标，最终的目标是要维护人民群众的身体健康。环境保护的成效应该让老百姓切身体会到、感受到、分享到。维护公众健康应该成为环境保护工作的最根本出发点和最终落脚点，应该把维护公众健康上升为政府环保工作的指导思想。所以我建议“十三五”环保规划中，要强化环境与健康关联的思想，将环境与健康风险管理机制纳入其中，做好重点地区的摸底与调查工作，建立清单，由国家层面解释环境与健康风险的关系，并从这一指导思想出发做好环保工作的顶层设计。
记者：本次人代会您提交了好几个建议案，其中有关“加快建设长江绿色生态走廊”备受关注。请问这也是“十三五”规划要谋划的吗？
钟勤建：长江通道是我国国土空间开发最重要的东西轴线，在区域发展总体格局中具有重要战略地位。去年9月国务院正式发布《依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，这是党中央、国务院谋划中国发展新棋而作出的重大战略决策。为切实推进长江经济带发展，我从环保视角提出了4点建议，希望对做好“十三五”规划有所裨益。
一是建立长江流域生态环保合作协调机制。建议设立国家级协调机构，加强国家层面的统筹协调，指导解决跨部门、跨行政区域的重大生态环境问题；建议建立沿江政府首长联席会议制度，共同探讨解决重大问题，形成规范的对话与协商；建议充分发挥现有管理机构作用，整合、优化、明晰相关职能职责。
二是实行长江流域生态环境统一监管和治理。建议研究制定长江生态环境保护规划，明确工作时间表和路线图，并做到“多规合一”、相互衔接；建议沿江省市共同设立长江水环境保护治理基金，加大对环境突出问题联合治理力度；建议建立跨界河流交接断面水质目标管理和考核制度，综合运用行政、经济、法律等多种手段，逐步建立健全信息通报、环境准入、结构调整、企业监管、截流治污等一体化跨界河流污染综合防治体系；同时鼓励跨界地区打破行政区域限制，推进跨界地区环境基础设施共建共享、互联互通。
三是探索开展全流域水环境生态补偿试点。建议设立长江流域水环境补偿资金，构建“生态补偿网”；出台流域上下游资金补偿办法，国家明确补偿原则、补偿标准、补偿方式等；建立水环境责任协议制度，沿江各省、市共同研究起草补偿协议，明确各自责任义务。
四是加大对长江上游地区支持力度。建议加强中央财政支持，实施有利于长江上游生态环境保护的财政转移支付政策，扩大中央财政生态补偿实施范围，提高补偿标准，支持上游地区集中开展主要支流水污染治理和良好水体保护，并按照“先上后下”和“上下游同步”的原则，推动水污染防治重点向上游推移。此外，建议加强中央项目支持，在制定国家“十三五”经济社会发展规划和年度投资安排计划时，重点支持环保、低碳项目在上游落地，同时通过产业规划协调，大力发展上游地区战略性新兴产业和资源环境可承载的特色产业。最后呼吁加强中央政策支持，实施长江上游生态屏障工程、高新技术产业、新能源产业等税收优惠和差别税率，支持上游地区探索开展水电资源有偿使用和补偿机制试点，支持建立长江上游国家生态文明先行示范区和富有地方特色的国家公园等。
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