西南督察中心:哪些问题影响了环境执法？
6个问题有待解决
半年过去了，新环保法及国办《关于加强环境监管执法的通知》在西南地区的执行效果如何？6月下旬，环境保护部西南环境保护督察中心（以下简称“西南督察中心”）在西藏自治区拉萨市召开“西南地区环境监管执法工作座谈会”，西南地区5省、市、自治区环保部门负责人齐聚拉萨，交流探讨。
“各地环保部门下了很大工夫，环境法治意识有所提升；环境执法监管水平在不断提高；一批典型环境违法案件的查处，对环境违法行为起到了很大的震慑作用。但在具体实践中，也遇到了不少问题和困难。”西南督察中心主任张迅在会上总结时作上述概括，可视作对这个问题的一个答案。
上半年执法成效如何？
今年初，新环保法刚一实施，西南督察中心随即着手建立环境违法案件查处信息调度制度，按月对除西藏外的4省市环境行政处罚情况，环保部门移送公安机关实施行政拘留和刑事追究案件情况进行调度。
西南督察中心副主任杨为民说，从调度情况看，各地运用按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留等执法新手段查处了一批环境违法案件，同时加强了移送司法力度，环境监管执法工作力度较以往有明显加强。除西藏外，云贵川渝4省市向西南督察中心报送了今年1月~5月的执法数据：
——重庆市处罚各类环境违法行为623起，罚款3555.94万元。其中，按日计罚3起、限产停产整治企业14家、查封扣押企业生产设备5家、移送公安机关行政拘留案件13起、移送涉嫌环境污染犯罪案件15起。
——四川省处罚各类环境违法行为508起，罚款2009.82万元。其中按日计罚2起，限产停产整治企业27家，查封扣押企业生产设备14家，移送公安机关行政拘留案件12件，移送涉嫌环境污染犯罪案件7件。
——贵州省处罚各类环境违法行为360起，罚款1708万余元。其中，按日计罚2起，限产停产整治企业3家，查封扣押企业生产设备28家，移送公安机关行政拘留案件26件，移送涉嫌环境污染犯罪案件2件。
——云南省处罚各类环境违法行为292起，罚款1080.658万元。其中，按日计罚1起，限产停产整治企业9家，查封扣押企业生产设备7家，移送公安机关行政拘留案件4件，移送涉嫌环境污染犯罪案件2件。
下半年会在哪些方面加强？
据介绍，下半年，西南督察中心将对西南5省、市、自治区各选择一个市开展综合督察，这也将是西南督察中心层面开展的规模最大、程度最高、督察程度最深的督察。
“这个督察按计划是下半年开始，目前我们已对西藏自治区昌都市开展了综合督察。这也是中心第一次在西藏开展的规模性督察。”杨为民说，此外，还将对去年开展的三峡库区上游环境风险防范、成渝城市群大气污染防治两项综合督察以及贵州省六盘水市政府乐坛整改情况进行后督察。并将开展一系列专项督察。
杨为民表示，对综合督察中发现问题比较集中或地方政府作为不到位的，将依法公开约谈、挂牌督办、区域限批；对环境质量明显恶化的地区，以及对恶意环境违法行为打击不力的地区，将依法约谈地方政府及有关部门负责人，提出追责建议。
“我们还将针对长期存在的环境突出问题、群众反复投诉的重点案件，以及各类恶意环境违法行为，开展现场督察和取证，上报提供至少10个恶意违法案件。”杨为民说，下半年还要提出一批区域限批地区、挂牌督办重点案件的处理建议。此外，还要对各地打击违法违规项目建设情况进行督察督办，并对其中工作不力地区公开点名通报。
1新环保法培训重形式、轻效果
“西南督察中心在采取了问卷调查、现场提问等方式，了解部分地区党政领导、有关部门领导、企事业单位领导等群体对新环保法的掌握情况，总体不尽如人意。许多领导干部对于新环保法知之不多、知之不深，不清楚自己在环境保护工作中应该承担的责任。”杨为民说，在与一些央企座谈时，大家把自己对于新环保法的认识、学习等都谈得很深入，但是随后的问卷调查却不理想，甚至都收到了白卷。这明显反映出企业对新环保法的了解还停留在表面。此外，大部分地方仍然没有建立起有效的环境保护监督管理责任体系，以及配套的考核评价和奖惩机制。
2执法能力薄弱，对法条理解有误区
一是西南地区环保系统目前总体上仍然呈现“上大下小”的倒金字塔结构，市县两级环境监察机构人员编制少，在编人数更少，并且还存在在编不在岗、人员混岗使用等问题。有些地方部分或者全部人员为工人身份，不具备执法资格，少数县级环境监察机构仅有1名具有执法资格的人员，连最基本的执法要求都无法满足。二是现有人员责任心不强、业务水平不高，责任不落实，不愿查、不会查的问题还比较普遍。三是工作不规范。污染源现场监察、环境行政处罚、排污费核定征收、环境信访等方面的工作不规范、程序不够合法的情况还比较普遍。“部分地方甚至对新环保法部分法条的理解出现偏差。如限产停产，这一条仅仅适用于超标超总量的环境违法行为，但个别地方环保部门在查处未批投产、不正常使用污染治理设施等环境违法行为时也引用了这一规定，适用法条错误。”杨为民说。
3缺乏运用新手段执法的紧迫性和敏感性
西南部分地区对运用执法新手段打击环境违法行为的紧迫性、敏感性认识不到位，在营造声势、制定新环保法实施地方配套措施等方面总体滞后，存在应处未处、以改代罚、以罚代刑等问题。杨为民说，“不少地方至今没有按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留以及移送司法的案件，这与当前区域内环境违法行为仍然高发的现实情况不一致。”
对比全国的情况，这种差距就更明显。杨为民说，根据环境保护部近期发布的数据，2015年1月~4月，全国实施按日连续处罚案件共160件，罚款数额11229.51万元，个案罚款数额最高为1580万元；实施查封扣押案件共1186件；实施限产、停产案件共698件；移送行政拘留共437起，移送涉嫌环境污染犯罪案件共429件。而西南地区同期的按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件数量分别只占全国总量的4.4%、3.1%、6.4%、7.6%和4.2%。
4落实国办通知成了环保部门唱“独角戏”
针对一些地方监管执法不到位等问题突出，去年11月12日，国办印发《关于加强环境监管执法的通知》，然而一些地方对这个通知的贯彻落实重视不够，地方政府对需要承担环境监管执法的领导和组织责任认识不够，通知提出的开展环境保护大排查、环境监管网格划分、全面清理整顿违法违规建设项目、清理阻碍环境监管执法的“土政策”、完成环境监察标准化建设等明确了完成时限的工作任务推进不力。杨为民说，“这些工作任务在很多地方仍然是环保部门唱‘独角戏’，有些工作任务至今没有作出安排部署。”
5执法协作机制尚不健全
一是部门间配合机制还不健全，农业、畜牧、经信等部门未能按照新环保法的规定履行好环境保护职责，环境行政执法与司法联动机制还存在问题。杨为民说，“许多基层环保部门反映，在向公安部门移送行政拘留、污染犯罪等案件时，公安部门往往以各种理由不予受理，致使一些环境污染犯罪行为得不到及时打击。”
二是环保部门内部还缺乏有效执法协调机制。资源没有很好地整合，污防、环评、总量、规财、监测等部门与环境监察部门的协作配合机制不完善，没有形成执法合力，甚至有点相互矛盾。杨为民说，“比如，有的严重违反排污企业还优先安排了大量的财政资金；老生产线超标排污，新建项目照批不误；企业违法排污，环境准入资格照样审批。还没有真正做到一次违法、处处受限。”
6对产业园区监管普遍不到位
与环境违法行为查处数量少、罚款金额低、处罚手段软的现象形成鲜明对比的是，西南地区部分地方的企业和新建项目还存在大量较为严重的环境违法行为，对产业园区的环境监管普遍不到位。杨为民说，“例如，四川省达州市现有8个工业园区（集中区）中，7个未按照规划环评要求建成集中式废水处理设施，已入园的186家企业中有69家未批先建，比率高达37%；贵州省乌江流域开阳县、瓮安县等地大量磷矿开采企业未配套建设废水处理设施，矿井水未经处理直接排放，是乌江干流总磷超标的重要原因之一；云南省保山市高黎贡山旅游度假区园区8个规模以上工业企业中，7个存在未批先建、未经验收违法生产的违法行为。”
这并不是说明这几个地方环境违法行为最突出，是根据工作安排，一些综合督察、专项督察就选择了这几个地方，杨为民说，“但查处的这些例子，说明很多地方都存在一些这样那样的环境违法问题，有些问题还比较突出。”
有哪些经验可循？
为推动新环保法以及国办《关于加强环境监管执法的通知》的贯彻实施，西南地区5省市在具体实践中积极创新，积累了一些有效的好做法。
完善地方规章制度
重庆市印发《关于进一步加强环境监管执法的通知》，组织修订《重庆市环境保护条例》，加快制定大气污染防治条例和环境宣传教育条例等地方法规；四川省也启动了一系列环保法律的立法和修订工作，并对照环境保护部贯彻新环保法的54项配套政策措施，结合实际制定本省环境信息公开、总量减排、农村污染连片整治等配套措施；贵州省实施《贵州省生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》，规定辖区内出现生态环境恶化、保护工作不力、群众反映强烈的生态破坏等问题，相关党政领导应受到问责。
构建执法大格局
重庆市积极会同相关部门研究制定相关办法，在案件移送、联合处置、信息共享和会商督办等方面实现无缝衔接；四川省环保厅、省法院、省检察院、省公安厅联合发文，建立联动机制，规范案件移送司法程序；贵州省坚持“三个不放过”原则，在实践中大胆摸索，实现了环境监管制度、监管模式和监管措施“三创新”；云南省环保厅联合省公安厅成立环境联动执法领导小组，建立联动执法联席会议制度、联动执法联络员制度、信息通报机制、紧急案件联合调查机制、案件移送机制、重大案件会商和联合督办机制、奖惩机制7项制度；西藏自治区也逐步探索建立“环保部门统一监管，有关部门分工负责”的联合执法环境监管体制。
网格化管理成为重要抓手
四川省成都市将本行政区域划分为若干个环境监管网格，明确监管责任人。为深化“网格化”监管手段，还完成了环境监察移动执法系统建设，通过移动执法系统实现规范化、精细化、效能化和智能化模式，落实环境监察责任；贵州将全省分为9个省级主体责任片区、由省到乡镇的4级领导责任人、明确各企业直接责任人，确保环境监管工作责任到人、责任到点；云南省昆明市将全市划分为4个主体网格区、17个单元网格区和若干个重点网格区，每个网格区都明确了总负责人、主要负责人、主要责任人、直接责任人，实现监管全覆盖。
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