美国排污许可证后实施经验及对我国的启示
摘要：排污许可制度的关键在于证后实施。美国《清洁空气法》框架下的排污许可制度在固定污染源排放管理方面取得显著成效，值得借鉴。2017年10月至12月，依托国家外国专家局引智项目平台，政研中心邀请3位美国排污许可领域的资深专家来华，举办了三期共计12天的研讨会，就美国大气排污许可制度实施经验展开深入研讨，并在此基础上开展了美国排污许可证后实施经验总结和对比研究[1]。本报告是系列报告的总报告，后续还将以专题报告的形式深入分析各关键议题，为我国排污许可制度实施提供支持[2]。
美国排污许可制度顺利实施的成功之处在于：环保部门、排污单位和公众等各相关利益方责任划分十分清晰，各司其职，有序开展工作。通过强化监督核查机制，提高环保部门的监管执法水平；通过细化持证义务，落实排污单位主体责任；通过全过程参与，保障公众监督。
基于美国经验，对我国启示如下：一是严把发证质量关，重“质”非“量”，杜绝滥竽充数；二是明晰各方责任和义务，保障政府和排污单位在各司其职时能够有据可依；三是科学裁定和量化罚则，提高执法有效性；四是鼓励排污单位自行监管，降低执法压力；五是不断优化大数据平台，助力环保执法。
在美国，排污许可制度作为固定污染源管理的主要手段，经过数十年的实施，并配合其他污染防治政策、措施及标准的执行，污染物排放量显著下降。以大气污染物为例，2016年美国CO、Pb、NOx、VOC、一次PM10、一次PM2.5、SO2排放量较1990年分别降低了59%、80%、48%、39%、20%、24%和78%，基本实现了《清洁空气法》所要求的主要目标[3]。因此，美国排污许可证后实施经验值得借鉴。
一、美国排污许可制度证后实施经验
美国《清洁空气法》框架下的固定源[4]排污许可制度是固定污染源排放监管的核心制度，所有重点污染源[5]在运行之前需取得“运行许可证”，否则视为违法[6]。
（一）明晰各方责任，建立规范化的排污许可管理模式
运行许可证制度明确了环保部门、固定源和公众的责任，各利益相关方根据职能分工协作，各司其职，保障制度高效运转。
在运行许可证申请和核发阶段，固定源需要按照法律法规要求[7]及时提交完整的许可证申请材料，包括基本信息、工艺和产品描述、排放相关信息、污染控制要求、合规计划、合规证明要求以及承诺书等内容；州和地方环保局的主要职责就是制定许可证申请表及相关技术规范，评估固定源提交申请材料的完整性和准确性[8]，撰写许可证草案，并给公众提供评议机会（不少于30天），视情况召开听证会等；美国环保局（EPA）负责全面监督，对州或地方环保局制定的许可证草案有单独的审查时限（45天）。在充分纳入EPA和公众意见后，州或地方环保局即可向固定源发放运行许可证。
在运行许可证实施和监管阶段，固定源需要依照核发许可证载明条款要求开展日常环境管理工作，配合环保部门进行材料审查、现场检查等活动，提供守法证据；州和地方环保局则根据合规监测的相关规定对固定源进行有效监管，并在发现违反许可证要求时开展执法行动，按照规范要求进行相应处罚，确保固定源连续达标且合规排放；EPA的主要职责就是制定许可证的具体实施法规和条例以及合规和执法规范和指南，监督州和地方环保局运行许可制度的执行情况；公众作为监督的主体，可随时随地向环保部门进行投诉并监督环保部门的执法程序。据了解，美国许多违法行为都是通过公众投诉发现的。
美国固定源排污许可管理的全过程总结如图1所示。
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图1美国固定源排污许可管理全过程
（二）强化监督核查机制，提高环保部门的监管执法水平
《清洁空气法》授权EPA制定相应程序和方法，监测和分析污染物排放情况，确保固定源遵守适用的排污许可法律法规和标准等要求[9]。EPA在该法律授权下制定了完善的固定源合规和执法方案[10]，设定了标准化的合规监测程序，建立了有效的监督核查与处罚机制。
1.开展合规监测，提供固定源违法证据
合规监测（ComplianceMonitoring）是EPA和地方监管机构对固定源进行监督核查的“利器”，包括了所有监管机构的活动以及合规判定的手段，是环境合规和执法方案中的重要组成部分。排污许可证后监管就属于“合规监测”框架下的重要内容。
总体而言，合规监测是一项系统性的规划，从整体策略到具体执行活动，分类、分频次对固定源的合规情况进行核查和评估。从适用范围来说，固定源合规监测重点关注取得运行许可证的重点源（TitleVmajorsources）和部分设定次源（syntheticminorsources）[11]。监管“门槛”的设立一方面确保排放接近重点源阈值的污染源都能得到定期评估，另一方面也使得监管机构的有限资源能够集中在那些最具环境管理意义的污染源上，确保环境监管效益最大化。
（1）制定系统的合规监测指南和计划
《清洁空气法固定源合规监测策略》（CMS）[12]是EPA制定的一项用于指导并授权各州管理和实施《清洁空气法》合规监测项目的指南。CMS提供了一系列用于评估合规性的工具，包括现场检查、烟囱测试、合规评估等，且所有这些工具的使用都具有一定的成本有效性。CMS指出，在条件有限的情况下没有必要通过现场检查评估设施的合规状况，可以通过运行许可证的常规报告和特殊情况报告等信息进行评估。但是，为确保固定源在现场的合规性，CMS建议为现场检查设定一个最低频率[13]。CMS为固定源合规监测提供了全国一致性，同时也为各州保留了灵活处理当地空气污染和合规问题的权利，加强了EPA对合规监测项目的监督。
为了便于合规监测项目的开展，EPA区域办公室以及各州需要制定并提交合规监测策略计划（CMSPlans）。一般来说，CMS计划的提交频次为每年一次，最少不得低于每两年一次。各州的CMS计划中应当纳入所有TitleV重点源和所有设定次源的特定设施清单，识别出需要进行全合规评估（FCE）的设施，同时确定进行现场检查的人员名单，并且说明如何解决合规监测中发现的缺陷和不足。
（2）采用现场和非现场相结合的核查方式
合规监测中用于合规判定的手段和工具可大致分为现场（on-site）和非现场（off-site）两类。现场合规监测是指需要对设施进行实地考察才能评估合规状况的活动，包括现场检查、烟囱测试等；非现场合规监测是指不用进行实地考察即可评估合规状况的活动，例如记录审查、信息请求等，包括但不限于数据收集、审查、报告以及项目协调、监督和支持等工作。
现场检查（inspections）即现场考察，是对设施或场所（例如商业、学校、垃圾填埋场）进行访问，通过现场收集信息确定是否合规。检查的强度和范围浮动很大，可以是不到半天的快速巡查，也可以是需要几周时间完成的大量样本收集审查。现场检查的常规程序包括检查前准备、进厂前观测、进入厂区、检查记录、文件更新和报告等内容[14]。此外，检查需由取得资质的检查员（inspectors，包括批准的第三方）进行。EPA通过颁发联邦检查员资格证（credentials），授权州和地方政府官员代表EPA进行检查[15]。检查员在出示有效证件之后，有权进入厂区检查[16]。
（3）分类、分频次开展合规评估
各州通过综合分析现场检查和非现场审查的结果对固定源进行合规评估，判定固定源是否合规。合规评估通常分为全合规评估（FCEs）、部分合规评估（PCEs）和调查（Investigations）三种类型。
全合规评估（FullComplianceEvaluations，FCEs）是一项用于评价整个设施合规性的综合评估，可以根据评估结果直接进行一次合规判定（compliancedetermination）。它涵盖了设施全部排放单元的全部污染物，不仅对每个排放单元的合规状况进行评价，而且还要对设施的持续合规能力进行评估。对于TitleV重点源，全合规评估应当至少每两年实施一次[17]；对于设定次源，全合规评估应当至少每五年实施一次。
部分合规评估（PartialComplianceEvaluations，PCEs）是一项有文件记录的合规性评估，以合规判定为目标，侧重于设施的部分工艺、污染物、排放单元或个别法规要求。总体来说，PCE与FCE相比耗时更短、资源密集程度更低，FCE亦可通过完成一系列的PCE实现，所以PCE可以作为经济有效地筛查和识别非合规情况的实用工具。
调查（Investigations）与另外两类合规评估的区别是，它局限在设施的一部分，更加资源密集，涉及到对特定问题更深入的评估，并且需要更多的时间才能完成。调查主要用于解决常规FCE由于时间限制、初步现场工作要求及判定合规的专业技术水平而难以评估的问题。
（4）持续记录和报告合规信息，实现定期反馈和改进
各州应当将开展的任何合规评估活动和结果进行记录，撰写合规监测报告（ComplianceMonitoringReport，CMR），并根据要求向EPA区域办公室进行汇报。
合规监测报告应当至少包括以下基本元素：基本信息、设施信息、适用要求、排放单元和工艺清单及描述、历史执法活动信息、合规监测活动以及在合规评估期间转达给设施的评估结果和建议。各州应当根据各自的政策、程序和要求对合规监测报告进行保存。若州没有出台相应规定，则应当与EPA记录政策的保存时间表保持一致，详见表1。
表1EPA记录政策的保存时间表
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通过合规监测记录和报告机制，EPA可以对各州的合规监测工作进行年度评价，评估目标执行情况，识别不足之处，及时与州环保部门官员进行沟通和反馈，为下一年计划的制定进行有针对性的调整和改进。
（5）重视人员培训和资质认证，适当授权第三方参与合规评估
EPA非常重视检查员（inspectors）[18]的专业水平，通过“检查员培训项目（inspectortrainingprogram）”培养检查员所需的必要技能，提高履行职责的能力，提升专业知识素养[19]。培训的内容包括现场检查的基本程序、相关法律法规要求、工业生产和技术指导、卫生和安全措施以及信息审查和收集方法等。在核实检查员达到了法规要求的最低培训要求之后，EPA方可颁发检查员资格证。
此外，在某些情况下，各州可以使用经过适当培训和授权第三方（thirdparty）[20]开展联邦设施的合规监测活动[21]。值得注意的是，EPA不会直接向第三方颁发与检查员相同的资格证，多数情况下EPA仅会向第三方提供一封授权信，表明合同检查员身份同时限定其权力。
2.运用多种执法手段，科学设定罚款金额，威慑违法行为
通过合规监测行动，EPA可以获取大量的企业守法状况的信息。如果检查发现违法违规现象，EPA通常会给违法者发一个违法通知（NoticeofViolation）。在违法性质不是太恶劣、没有造成永久性危害的情况下,违法者会收到一个警告信作为处理结果。违法通知和警告信是违法行为处理的第一步,告之违法者应立即纠正EPA提出的问题,尽快恢复到守法状态。
（1）民事和刑事相结合的执法手段
EPA通过民事和刑事执法相结合,按威慑强度形成了梯形分布的环境违法处罚机制。民事执法是对违法行为尚不够成刑事诉讼的案件的执法行动,可划分为民事行政行为（CivilAdministrativeActions）和向司法部提交司法诉讼的民事司法行为（CivilJudicialActions）。
民事行政执法行为是由EPA或州环保机构执行的、不进入司法程序的执法行动，其主要形式包括向违法者提供违法通告、要求个人、企业或者其他违法机构恢复到守法状态和清理场地的行政命令等。民事司法行为是指将案件纳入正式的法律诉讼程序，由司法部代表EPA或由州首席检察官代表州环保局向法院正式提起民事诉讼。此类执法主要针对的是严重违法行为或者不服从行政命令的行为。如果违法性质恶劣（故意违法）、后果严重，EPA会向法院提起刑事诉讼，法院将对这些违法行为实施罚款或监禁处罚。在美国可以提起诉讼的刑事犯罪类型主要包括蓄意违法行为、伪造虚假文件、没有许可证、擅自改动监测设备和重复性的违法行为。
因此，通过这些处罚手段的综合使用，对违法排污的企业和个人形成了强有力的威慑。
（2）科学设定罚款金额
经济处罚即罚款是排污许可证后执法中常用的处罚形式，能够威慑违法者。EPA执法处置并不以处罚为目的，而是以环境效益和处罚效果最大化为目标。因此,科学设定罚款金额成为有效执法的重要内容。EPA处罚措施的关键是计算出违法经济收益作为处罚的基础数额，然后再根据一系列影响因子包括超标排放程度、污染物的毒性、违法历史等进行调整。为达到有效威慑目的,对屡犯、故意违法行为提高处罚力度;鼓励自查、自报和与执法部门合作的行为;将违法处罚的环境效果与违法者的利益、社会效果共同考虑,提高执法的可行性与有效性。
为了简化操作程序，便利工作人员的实际应用，EPA开发了一套模型和软件。主要有6个模型：1个计算违法收益的模型BEN；3个计算支付能力的模型ABEL（企业），INDIPAY（个人）和MUNIPAY（个人）；1个计算追加环境项目（SEP）支出成本的模型PROJECT；还有一个针对超级基金（SUPERFUND）项目的计算地点清理成本的模型CASHOU。
3.其他保障措施
（1）利用信息化技术优化监管
当今复杂的污染挑战推动了监管部门采取更为现代化的方式确保合规的需求。随着信息化技术的不断发展，EPA开发了“下一代守法”、在线执法和合规历史数据库等手段，利用信息化技术提高监管效率，促进环境信息公开。
“下一代守法（NextGenerationCompliance，简称NextGen）”机制[22]旨在利用先进的检测技术与通讯技术，推动守法报告和执法信息的电子化，提高守法透明度，利用大数据技术识别违规行为并对违规情况进行预警预测，实现执法精准化和高效化。
图2下一代守法机制的组成部分
NextGen由五个相互关联的部分组成，每个部分都旨在提高守法计划的有效性：
第一，设计清晰、简明、易于实施的法规和许可证。首先，为排污单位提供许可证本身之外的许可适用要求的简化“路线图”，指导排污单位采取守法行动，降低由于混淆和误解而导致的违规风险。此外，EPA可通过提供在线信息、文件或材料，指导地方环保部门开展许可证编写工作，帮助地方机构制定更为清晰、明确和全面的许可证[23]。
第二，使用和推广先进的排放/污染物监测技术。例如，对污染物排放实现实时监控、确保实验室分析无滞后、使用更加便携的设备、提供质量更高的监测数据等，使排污单位、政府和公众更容易发现污染物排放的不合规情况。
第三，转换为电子报告，让守法报告变得更为准确、完整，同时帮助EPA和地方环保部门更好地管理信息、分析信息。
第四，扩大透明度。例如，实现数据实时反馈、让排污单位在网站上发布的环境信息更易于访问、信息获取渠道要通过新闻发布等方式予以公布，保障公众更便捷地获取环境信息。
第五，开发和使用创新的执法手段。例如，将“下一代守法”机制中的合规经验与大数据分析相结合，更好地识别严重违规者。此外，还可以确保电子报告的完整性，有效跟踪方案计划执行情况，支持改进合规性的新方法，进而扩大守法范围。
在线执法和守法历史数据库（EnforcementandComplianceHistoryOnline，简称ECHO）[24]是由EPA执法和守法保障办公室（OECA）开发和维护的一个网络工具，通过整合EPA主要污染源信息系统的数据，提供有关受监管设施的守法信息供公众获取、下载和使用。该数据库涵盖了八十多万个设施[25]的多种环境要素（水、大气和危险废物等）的管理成效，主要包括设施的环境许可、现场检查、违规记录、执法行动和处罚等信息，以及近三年的合规状况以及五年来的现场检查和执法历史记录[26]。
（2）激励排污单位自觉守法
为了鼓励排污单位自愿发现、及时报告和纠正违反环境法律法规的行为，EPA制定了环境审计[27]政策——《自行监管的激励：发现、披露、纠正和预防违规行为》[28]，通过提供激励措施，促进排污单位自觉守法，使环保部门的正式调查和执法行动变得不必要[29]，从而释放行政成本，提高监管效率。
审计政策的激励措施仅适用于自愿发现、及时披露、迅速纠正违规行为，并防止未来再次发生违规行为的排污单位。具体而言，排污单位必须满足九个条件才有资格获得“奖励”：①“系统发现”，即通过合规管理体系或环境审计系统性发现违规行为；②“自愿发现”，即不是法律强制要求的监测、抽样或审计程序识别出的违规行为；③“及时披露”，即在发现[30]违规行为的21天内（或根据法律要求的更短时间内），及时向EPA披露信息并提交书面文件；④“独立发现和披露”，即在根据EPA或其他环保部门的调查或第三方提供的信息识别出违规行为之前，独立发现和披露违规行为；⑤“纠正和整治”，即从发现之日起，在60天内进行纠正和整治；⑥“预防再犯”，即防止违规行为再次发生；⑦“主动合作”，即排污单位必须与环保部门进行合作；⑧不得出现任何重复违规行为，例如同一设施不得在过去三年内发生相同（或密切相关的）违规行为，或同一排污单位拥有或经营的多个设施不得在五年内出现类似违规行为；⑨不得出现任何其他严重违规行为，包括引发严重实际损害、产生紧迫和实质危害以及违反行政命令、司法命令或已同意协议的具体条款的行为。
激励措施主要分为三类，包括降低民事罚款数额、不建议提起刑事诉讼和取消常规审计报告要求。排污单位满足上述九个不同条件时，可以有资格获得不同的奖励。EPA通过该审计政策建立了一套利益诱导机制，从而提高排污单位守法自觉性和积极性。
专栏1EPA审计政策的激励措施
显著降低民事罚款数额：美国环境法律下的民事处罚通常包括两个部分：根据违规的严重程度评估的处罚数额以及根据违规行为带来经济利益评估的处罚数额。若排污单位符合审计政策的九个条件，则可以完全免除根据严重程度评估的处罚数额，但是EPA仍然保留没收违规行为带来的全部经济收益的自由裁量权[31]。在满足八个条件时（除第一个条件“系统发现”以外），排污单位可以被减免根据严重程度评估的处罚数额的四分之三。
不建议提起刑事诉讼：EPA不会将其刑事执法资源集中在自愿发现、及时披露和迅速纠正违规行为的排污单位上，除非发现潜在的、值得进行刑事调查的犯罪行为[32]。当符合审计政策的信息披露行为引发刑事调查时，EPA通常不会建议对披露信息的排污单位提起刑事诉讼，但是可能会建议对有罪的个人或其他单位提起诉讼。此项激励措施适用于满足第二至第九个条件的排污单位，第一个条件“系统发现”并非完全必要，但是排污单位必须“善意行事”[33]，且采取系统的方法防止类似违规行为再次发生。
值得注意的是，出现排污单位工作人员有意识地参与违规行为或故意忽视、隐瞒、纵容违规行为等情况时，此项激励措施将不适用。此外，虽然EPA可以作出不建议对排污单位提起刑事诉讼的决定，但是否起诉的自由裁量权归美国司法部（U.S.DepartmentofJustice）。
取消常规审计报告要求：即EPA不会使用环境审计报告来启动对排污单位的民事或刑事调查。例如，EPA在常规检查中不会要求提供审计报告。但是，如果EPA有合理的理由认为发生了违规行为，那么就可以要求提供任何有助于识别违规行为或确定损害责任和损害程度的信息。
（三）细化持证义务，落实排污单位主体责任
为了确保固定源遵守许可条款和条件，《清洁空气法》规定许可证文本中除载明污染物排放标准和限值等“达标排放”要求外，还应纳入检查、监测、守法证明和报告等必要的“合规排放”要求[34]。美国联邦法规（CFR）40卷70-71章建立了全面的联邦和州空气质量许可制度[35]，通过制定一系列严密的最低要求清单，细化了固定源的持证义务，明确了固定源本身应当承担的全部环境管理责任，一方面使其日常环境管理工作更具操作性，另一方面也为监管机构的合规监测和执法工作提供便利。
1.监测、记录保存和报告要求
（1）监测要求
固定源运行许可证应当至少包括以下最低监测（monitoring）要求[36]：①全部监测和分析程序或测试方法，包括守法保证监测（CAM）；②能够获取可靠数据且符合适用测试方法、统计规范等的定期监测；③有关监测设备或方法的使用、维护和安装的要求（如有必要）。
守法保证监测（ComplianceAssuranceMonitoring，CAM）主要针对依靠污染控制装置实现合规的大型排污单元[37]。CAM通过确定污染控制措施是否在实施之后得到适当运行和维护，判断排污单元是否能够达到符合所有法律法规要求的控制水平，防止由于污染控制装置故障或失效产生严重污染事故。联邦法规对守法保证监测的设计基准、提交和批准、质量改进计划、报告和记录保存要求等内容做了详细规定[38]。
值得注意的是，《清洁空气法》认识到连续排放监测（ContinuousEmissionMonitoring，CEM）并非完全必要，如果有替代方法可以提供足够可靠和及时的信息来进行合规判定，则不需要开展连续排放监测[39]。此外，监管机构在对小型企业（smallbusiness）进行连续排放监测之前应考虑其必要性和适宜性[40]。然而，对于酸雨计划或其他SO2或NOx减排计划下的排污单元，则必须进行连续排放监测[41]，通过在排放口使用烟气连续排放监测系统（CEMS）对SO2、NOx和CO2排放量、体积流量、不透明度等数据进行连续监测。联邦法规对CEMS的安装、校验、操作、维护以及缺失数据补充等要求进行了详细规定[42]。
（2）记录保存要求
固定源运行许可证要求记录的内容不仅仅是监测结果，监测过程信息同样重要。具体而言，记录保存（recordkeeping）的监测信息必须包括[43]：①采样或测试的日期、时间和地点；②分析的日期；③分析的公司或机构；④使用的分析技术或方法；⑤分析的结果；⑥采样或测试时的操作条件。此外，固定源主要设备的开停机、校准、维修、维护的时间、次数和原因，监测设备（尤其是连续监测设备）的运行状况以及所有设备的运行状况，尤其是未按许可证要求运行的异常情况等信息都必须记录在案[44]。所有监测数据及相关支持信息必须至少保留五年，以备定期报告或审查所用[45]。支持信息包括所有连续监测设备的校准和维修记录、原始带状图以及许可证要求的所有报告的副本。
（3）报告要求
固定源运行许可证要求固定源必须对日常运行状况和污染物排放情况进行定期报告，向监管机构提供守法证据。
报告（reporting）通常分为常规报告和特殊情况报告。常规报告至少每6个月提交一次，特殊情况报告则必须及时提交。常规报告需要涵盖所有要求的监测内容以及所有偏离许可证要求的情况；特殊情况报告则必须详细说明事故发生原因、事故过程以及所采取的改正措施等内容。
特殊情况报告的“及时性”由监管机构根据事故类型、事故可能发生的概率及许可证相关要求进行评定。联邦法规[46]提供了“特殊情况报告提交时间表”作为参考，各州可在此基础上提出更为严格的报告要求，如下表2所示。
此外，固定源还需遵守严格的个人责任制，所有提交的报告都必须由固定源指定的负责官员（通常为高层管理人员）[47]进行签字认证，确保内容真实、准确且完整。当监管机构发现固定源实际运行情况与所提交的报告内容存在不符时，该负责官员也会面临连带处罚的风险。
2.其他合规要求
除监测、记录保存和报告要求以外，固定源运行许可证还应纳入检查和允许进入、合规计划表、进展报告和合规证明等合规要求（compliancerequirements）[48]。
在出示法律要求的证件或其他文件时，固定源应当允许监管机构或授权代表进入与排放活动有关的场所，并开展相应检查活动，例如获取或复制许可证条件下必须保存的任何记录、检查许可证规定或要求的任何设施、设备（包括监测设备和空气污染控制设备）、取样或监测等，以确保符合许可证的要求[49]。
此外，固定源需要至少每年向监管机构和EPA提交一次合规证明（compliancecertification），说明本次合规证明期间每个许可证条款和条件的合规状态，以及为了实现合规所使用的任何方法或措施[50]。
（四）全过程参与，保障公众监督
公众可登陆EPA网站获取运行许可证相关的所有信息包括许可证申请书、改进方案、许可证、监测和合规报告（需要保护的商业秘密除外）。排污信息公开有助于公众督促企业排污状况，阻止违法行为。为进一步保障公众监管，美国制定了公民诉讼制度，规定任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼，而不要求与诉讼标的有直接利害关系。公民诉讼的被告有两类:一是违反环保法律的排污企业，二是享有管理权而不作为的执法管理机构。
例如，在排污许可证申请阶段，按照《清洁空气法》的相关规定，持证单位负责人提交的许可证申请和州、地方政府或者EPA编制的许可证草案都要向公众公开。对于许可证而言，都有公众评议期，在此期间，任何人都可以就许可证申请书和许可证草案提出书面意见。EPA认为公众参与是审批程序非常重要的一个组成部分，公众和其他感兴趣的团体、非政府组织等可以提供一些有价值的信息和建议来提高机构决议和许可证申请的质量。
二、对我国排污许可制度实施的启示
基于美国排污许可证后实施的经验，对我国启示如下：
一是严把发证质量关，重“质”非“量”，杜绝滥竽充数。在许可证申请核查阶段抓好细节，把好许可证的质量关，是实现证后监管和企业守法的先决条件。美国核发许可证是采用纸质文件审核和实地检查相结合的方式，从而保证了许可证内容的真实性、准确性、完整性和可靠性。在美国，排污并非企业的权利，如果企业需要排污，就必须申请许可证，但是并非意味着所有的企业都可以获得许可证。因此，建议地方环保部门应该对申请排污许可证的企业的材料的真实性进行审查，对重点源排污许可申请材料进行实质审核，非重点源采用抽查的方式，并考虑逐步引入第三方审核。同时，建议环保部门一方面可采用提早动员企业、深入企业交流、针对难点培训、树立行业标杆等方式，建立多方协作机制，把握发证质量；另一方面，发挥行业协会的作用，利用行业协会的平台和资源，组织技术力量对企业进行相关培训。
二是明晰各方责任和义务，保障政府和排污单位在各司其职时能够有据可依。“无规矩不成方圆”，此话同样适用于排污许可的证后管理工作。环保部门和排污单位同样需要一个“规矩”，这个“规矩”就是能够指导相应工作的法律、指南或计划。美国在《清洁空气法》和《清洁水法》及配套法规中明确规定了政府的职责、企业的义务和公众的权利，提高了各方的效率。美国还制定了非常完善的证后监管体系和操作指南，环保部门和排污单位只要按照指南的要求去做即可。
目前，地方环保部门存在“尽职免责”的疑虑，究其原因主要是环保部门的责任并未明确规定，造成了工作上的顾虑，担心有违法的风险。结合美国经验，建议一是在“排污许可管理条例”中详细规定排污单位必须承担的义务，进一步强化排污者责任；二是由环保部统一发布《排污许可监督检查指南》《固定源现场核查手册》，明确环保部门执法监管重点和现场核查频次等内容，对地方排污许可执法计划的制定提供指导；三是每年由省级环境保护主管部门根据本省排污单位情况提交给环保部排污许可执法计划，市级环境保护主管部门根据该执法计划开展具体的执法监测、现场核查、台账记录以及执行报告审查工作，环保部负责全面审核和监督各项计划的实施。
三是科学裁定和量化罚则，提高执法有效性。罚款在排污许可执法中发挥着至关重要的作用，能够威慑违法者，确保受管制者受到公平、一致的对待，而不会使违法者因违法行为取得竞争上的优势。因此，如何科学的设定罚款金额是亟需解决的关键问题。EPA的科学处罚措施综合运用了威慑理论、行为理论和经济理论，根据违法者的违法动机设定威慑性罚款额，保证了违法者受到应有的惩罚。同时，EPA还开发了相关的模型来计算罚款，但是这些模型的应用并不会加大执法人员的负担，反而可操作性极强。反观我国，相关处罚的可操作性不强，缺乏对具体违法行为的处罚实践，排污企业的违法成本仍然较低，降低了执法的有效性。建议制定《排污许可处罚细则》，说明排污许可各项违规情形及对应罚则，同时列明具体的罚款计算公式和相关模型，计算公式要考虑量罚适当和可操作性。
四是鼓励排污单位自行监管，降低执法压力。在强化排污单位主体责任时，也要加强相关“柔性激励”政策的制定，提高排污单位的积极性。通过“刚性约束”和“柔性激烈”政策的实施，建立对排污单位日常环境行为约束与激励并重的调节机制。建议我国在落实排污单位的主体责任中，除了法律规定外，还应制定相应的激励措施，鼓励排污单位在环境保护主管部门开展执法行动之前，自行对违法行为进行上报和披露，并及时纠正不合规情况，防止类似情况再次发生。对满足要求、自行监管记录良好的排污单位提供处罚减免措施，包括减少罚款数额、不提起诉讼、降低报告频次等。
五是不断优化大数据平台，助力环保执法。排污许可执法也需要借助环保大数据和互联网平台的力量，利用大数据技术识别违法行为并对违法情况进行预警预测，实现执法精准化和高效化。目前，我国很多城市已经开发了移动端“扫一扫”功能，依靠任何一部手机，现场执法人员都能扫描许可证的唯一二维码，导出排污单位甚至每一个排污口的相关信息，但是这些信息还是过于笼统，不足以完全支撑现场执法。建议以排污许可证执行报告、监测数据报告和台账记录的信息为数据来源建立数据库。设计排污许可证信息库、数据库，连通现有的在线监测等多个平台的数据，系统可以自由输出与排污许可证信息有关的各类报表、数据、图形，辅助支持各业务部门的工作。在证后现场执法方面，将现行的排放标准等数据录入到系统中，在系统中进行实时比对，执法人员当场即可做出合规与否的判定。
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5.宋国君,赵英煚.美国空气固定源排污许可证中关于监测的规定及启示[J].中国环境监测,2015,31(06):15-21.
脚注：
[1]2017年外专局引智项目为“大气污染防治&地表水生态保护与修复措施技术及成效量化评估方法体系研究”（项目编号：20170467002）。
[2]感谢睿博能源智库(RAP)ChristopherJames先生、美国环境法研究所(ELI)JohnPendergrass先生、美国特拉华州政府资源与环境部FrankGao先生的大力支持。政研中心法规部、上海市环科院、重庆市环保局、咸阳市环保局、武汉大学环境法研究所对本报告给予了指导，一并致谢。
[3]戴伟平，邓小刚，吴成志等.美国排污许可证制度200问[M].北京：中国环境出版社，2016.
[4]本文所用固定源(stationarysources)、排污单位和企业等词的意思相同，不同国家的常用说法不完全一致。
[5]根据《清洁空气法》第501(2)款的定义，“重点污染源/重点源(TitleVmajorsources)”是指任何空气污染物排放超过100吨/年的污染源。对于危险空气污染物(HAP)，所定义的重点源阈值有所不同：重点源为排放单一危险空气污染物超过10吨/年或排放多种危险空气污染物超过25吨/年的污染源。运行许可证的主要管理对象为重点源，另外部分“小源”（次要源、非重点源）也会纳入管理范畴。
[6]《清洁空气法》框架下的排污许可制度通常分为两类：新源审批许可(NewSourceReviewPermitting)制度和运行许可(OperatingPermits)制度。对于新建污染源或进行重大改扩建的现有污染源，在建设之前需取得“建设许可证”，符合新源审批许可制度相关要求。“建设许可证”功能类似于我国的环评。重点污染源在运行之前则还需取得“TitleV许可证”，也即“运行许可证”，符合运行许可制度相关要求。本文主要讨论污染源在实际运行期间的许可管理经验，因此以运行许可证制度为主，不涉及新源审批许可制度的内容。
[7]CFR第40卷70章70.5(c)款和71章71.5(c)款。
[8]运行许可证申请材料的审核通常分为两个阶段：首先，州和地方环保局审核申请材料是否完整，即是否包括了所有法律法规要求需要提交的文件和信息（侧重形式审查）；然后，州和地方环保局审核申请材料的内容是否符合联邦、州和地方法律法规要求，必要时会进行实地检查，全面评估固定源是否能够在运行期间达到所有适用要求（侧重实质审查）。
[9]《清洁空气法》第504(b)款。
[10]《清洁空气法》合规和执法方案(CAAComplianceandEnforcementProgram)适用于如下《清洁空气法》具体项目：新源绩效标准(NSPS)、危险空气污染物国家排放标准(NESHAP)、最佳可行控制技术(MACT)、面源(40CFRPart63AreaSources)、新源审查许可证/预防重大恶化(NSR/PSD)、州实施计划(SIPs)、TitleV许可证、平流层臭氧保护、预防意外泄漏(42USCA第7412(r)款)、强制性温室气体报告条例(CFR第40卷80章)、酸沉降控制(42USCA第7651条)。
[11]“设定次源”是指污染物实际排放或潜在排放超过重点源阈值80%的污染源(SM-80s)。
[12]U.S.EPA,2016.CleanAirActStationarySourceComplianceMonitoringStrategy.https://www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/documents/cmspolicy.pdf.
[13]CMS规定，对于TitleV重点源，现场检查应当至少每五年实施一次。据与特拉华州政府资源与环境部官员了解，特拉华州对于TitleV重点源每年开展一次常规现场检查（若遇公众举报等特殊情况则酌情增加现场检查的次数）。
[14]U.S.EPA,1985.AirComplianceInspectionManual.https://nepis.epa.gov/Exe/ZyPURL.cgi?Dockey=20011INJ.txt.
[15]U.S.EPA,2004.GuidanceforIssuingFederalEPAInspectorCredentialstoAuthorizeEmployeesofState/TribalGovernmentstoConductInspectionsonBehalfofEPA.https://www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/documents/statetribalcredentials.pdf.
[16]《清洁空气法》第7414条指出，EPA局长及其授权代表在出示证件之后，有权进入厂区获取和复制记录、检查监测设备以及进行污染物采样，以便进行标准制定、违规判定、收集其他信息来执行法律等工作。
[17]不包括非常大型、复杂的重大源（mega-sites）。对重大源，FCE应当至少每三年实施一次。
[18]“检查员”主要指进行现场检查的负责人员。
[19]U.S.EPA,1998.InspectorTrainingCompendium,CourseandProgramComparison.https://nepis.epa.gov/EPA/html/DLwait.htm?url=/Exe/ZyPDF.cgi/50000ITA.PDF?Dockey=50000ITA.PDF.
[20]U.S.EPA,2006-09-19,ClarificationontheUseofContractInspectorsforEPA’sFederalFacilityComplianceInspections/Evaluations.https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-01/documents/contractor-memo-9-19-2006.pdf.
[21]各州在获得EPA联邦设施执法办公室(FFEO)的授权之后才能使用合同检查员(contractinspectors)对联邦设施进行合规检查和评估。
[22]U.S.EPA,NextGenerationCompliance,https://www.epa.gov/compliance/next-generation-compliance.
[23]U.S.EPA,CompendiumofNextGenerationComplianceExamplesInCleanAirActPrograms,https://www.epa.gov/sites/production/files/2016-09/documents/caanextgencomplcompendium.pdf.
[24]https://echo.epa.gov.
[25]其中包括15000个《清洁空气法》重点源和25400个设定次源，https://echo.epa.gov/resources/guidance-policy/guide-to-regulated-facilities.
[26]U.S.EPA,2017,ECHO-EnforcementandComplianceHistoryOnline,https://echo.epa.gov/system/files/Intro%20to%20ECHO%20Presentation_021417.pdf.
[27]“环境审计(EnvironmentalAudit)”是指由排污单位对满足环境要求的相关设施运行和实践情况进行的审查，是一项系统性、记录性、定期和客观的审查。
[28]U.S.EPA,2000-4-11.IncentivesforSelf-Policing:Discovery,Disclosure,CorrectionandPreventionofViolations(65FR19618).https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2000-04-11/pdf/00-8954.pdf.
[29]U.S.EPA,EPA’sAuditPolicy,https://www.epa.gov/compliance/epas-audit-policy.
[30]“发现”是指设施的任何官员、主管、雇员或代理人都有客观合理的依据，认为已经出现或可能出现违法行为。
[31]EPA决定保留没收经济收益的裁量权主要基于以下两个原因：首先，排污单位会一直面临环保局没收经济收益的风险，反过来激励他们遵守法规要求；其次，没收经济利益可以保护那些守法的单位不被其不守法竞争对手所削弱，从而维护一个公平的竞争环境。
[32]U.S.EPA,1994-1-12,InvestigativeDiscretionMemo.http://www.epa.gov/oeca/ore/aed/comp/acomp/a11.Html.
[33]英文原文为“actingingoodfaith”。
[34]《清洁空气法》第504(c)款。
[35]CFR第40卷70章《州运行许可证管理条例(StateOperatingPermitPrograms)》和71章《联邦运行许可证管理条例(FederalOperatingPermitPrograms)》。
[36]CFR第40卷第70章70.6(a)(3)(i)款和第71章71.6(a)(3)(i)款。
[37]U.S.EPA,ComplianceAssuranceMonitoring,https://www.epa.gov/air-emissions-monitoring-knowledge-base/compliance-assurance-monitoring.
[38]CFR第40卷64章“守法保证监测(ComplianceAssuranceMonitoring)”。
[39]《清洁空气法》第504(b)款。
[40]《清洁空气法》第507(g)款。
[41]根据CFR第40卷75章第75.2(b)款的规定，“本章规定适用于遵守酸雨排放限值或二氧化硫或氮氧化物减排要求的受控单元”。
[42]CFR第40卷75章“连续排放监测(ContinuousEmissionMonitoring)”。
[43]CFR第40卷70章70.6(a)(3)(ii)(A)款和71章71.6(a)(3)(ii)(A)款。
[44]CFR第40卷60章60.7（b）款规定，“固定源所有者或经营者应记录运行期间设施的状态信息，包括任何启动、关机或故障情况及持续时间，空气污染防治设备的任何故障情况，连续监测系统或监控设备异常工作的情况及持续时间。”
[45]CFR第40卷70章70.6(a)(3)(ii)(B)款和71章71.6(a)(3)(ii)(B)款。
[46]CFR第40卷71章71.6(a)(3)(iii)(B)款。
[47]根据CFR第40卷70章70.2款，“负责官员(responsibleofficial）”有如下定义：①对于公司，负责人为公司总裁、书记、财务总管或负责主要业务的副总裁；②对于合资企业或独资企业，负责人为合伙人或业主、所有者、经营者；③对于市政府、州、联邦或其他公共机构：负责人为首席执行官或根据排名选出的官员；④对于受控污染源，负责人为指定代表。
[48]CFR第40卷70章70.6(c)款和71章71.6(c)款。
[49]CFR第40卷70章70.6(c)(2)款和71章71.6(c)(2)款。
[50]CFR第40卷70章70.6(c)(5)款和71章71.6(c)(5)款。
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