如何理解适用回避制度？
【谷腾环保网讯】2023年7月1日起正式施行的《生态环境行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》），将对今后的生态环境行政处罚工作带来重大影响，生态环境部门要准确理解和把握其主要内容，依法行使生态环境行政处罚权。《处罚办法》第六条明确了申请回避的情形，对比原《环境行政处罚办法》第8条有关回避的规定，新增了回避的审批流程，进一步确保生态环境行政处罚的程序正义。那么，在办理生态环境行政处罚案件过程中，应如何理解适用回避制度呢？
执法人员的范围怎么界定？
新《处罚办法》规定“执法人员应当自行申请回避”，这里的“执法人员”包括那些人员?
该办法第六条明确了“生态环境主管部门主要负责人”“生态环境主管部门其他负责人”的回避，笔者认为，立法者在某种程度上默示了“执法人员”的范围并不局限于“直接承办环境行政处罚案件的人员”；根据《公务员法》第76条、《公务员回避规定》第14条、《行政执法类公务员管理规定（试行）》第26条的相关规定，笔者认为新《处罚办法》中回避的主体不仅是具体承办处罚案件的执法人员，而应将可能影响到行政处罚决定的行政机关工作人员都理解为“执法人员”，范围应当包括：立案前审查人员、负责立案人员、调查取证人员、听证主持参与人员、法制审核人员、集体讨论决定参与人员。同时，也应扩展至办法第51条规定的参与“特难杂”案件座谈会、论证会以及提出书面意见的相关领域专家、法律顾问等。
回避的情形有哪些？
《处罚办法》对于回避情形的规定为“（一）是本案当事人或者当事人近亲属的；（二）本人或者近亲属与本案有直接利害关系的；（三）与本案有其他关系可能影响公正执法的；（四）法律、法规或者规章规定的其他回避情形”。
“当事人及其近亲属”的界定
执法人员是经办案件当事人的可能性可以忽略不计，在此不作分析；而对于近亲属的范围界定，笔者认为可以参照适用《公务员法》第74条第1款、第76条的规定，将其界定在“夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系”范围内。
“直接利害关系”的界定
对“直接利害关系”的理解应具象到“具有事实上的实体性利益”且与处罚结果存在利益关系，如债权债务关系、商务合作关系等；此外，还可以扩展到违法主体（或其股东、直接控制人、高级管理人员、直接责任人员）与执法人员存在同学、同事、师生、战友、亲戚、邻居、朋友等关系。而执法人员近亲属与其经办案件有直接利害关系大致有以下情形：违法主体为自然人的，与其近亲属有近亲属关系、利益关系；违法主体为公司或其他组织的，其近亲属是该主体的股东（投资人）、工作人员，或与该主体有利益关系。
“与本案有其他关系”的界定
与本案有其他关系可能影响公正执法的情形，除可以参照《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》（法释〔2011〕12号）第二条的规定外，行政相对人认为其曾投诉、举报、批评过执法人员的，以及认为执法人员在过往的执法活动中对其不正当执法的，均属于以上情形。
回避程序如何启动？
执法人员的自行回避。行政机关应充分信任执法人员法治素养和底线意识，只需制定相应的回避规定，详细列举执法人员应当自行回避的情形、回避决定（特别是主要负责人、其他负责人回避的作出程序）的作出、回避决定作出前执法行为中止与否及其效力、明知应当回避而未进行回避执法人员所应承担的政纪、党纪及刑事责任；对于执法人员主动申请回避的，为保证执法效率，应在申请提出当日根据办法第6条第3款规定的程序作出批准或驳回其回避申请的决定。
当事人申请的回避。当事人可以对前述行政处罚行为的各个环节的执法人员提出回避申请，原则上在是否回避决定作出前，除在证据可能灭失的情况下执法人员应当继续其执法，执法人员均应中止其执法行为。笔者认为，为体现执法效率，行政机关应当在收到申请的当日最多不超过次日根据办法第6条的规定作出决定，同时对作出回避决定的执法人员的执法行为效力应当在回避决定中一并予以确定。申请人可以对回避决定、行政机关对执法人员执法行为的效力的认定申请复议。
应当回避而未回避情况下的行政行为效力如何？
根据行政处罚行为的特性，执法人员应当回避而未回避的，做出的行政行为一般有利于相对人（当然也不排除对相对人不利）。对于执法人员应当回避而没有回避的，严重违法应予行政处罚而未作出行政处罚的或行政处罚决定畸轻的，行政机关发现后应当予以重新作出处罚决定。
对于当事人提出回避申请而行做机关作出不回避决定的，或在行政处罚决定作出后当事人才发现行政执法人员存在应当回避理由，从而向行政机关提出，回避理由成立的，应当对作出的行政处罚行为进行全面审查。若发现存在认定违法事实错误或者适用法律不当，应当主动变更或撤销行政处罚决定；若行政机关发现存在执法人员应当回避而未回避的，但在认定事实与适用法律方面不存在错误，可以向行政相对人进行释明，并告知其可通过行政复议行政诉讼途径进行权利救济。
作者单位：上海市闵行区生态环境局执法大队
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
