遏制环评造假，拍照为证能自证清白吗？
【谷腾环保网讯】不久前，东莞市生态环境局发布的一则《关于调整办理环评审批材料清单的通知》突然刷爆了环评圈，原因是该通知明确在环评不见面审批中，编制主持人应制作现场踏勘视频，且视频内容应包括编制主持人手持《环评工程师资格证书》在具有代表性现场的正面，口头介绍项目名称、拍摄地点、拍摄时间，项目100米范围内的环境保护目标，以及项目厂区、建筑物、生产车间、原料仓库、环保工程等内容。
此通知一出，尽管新的《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（以下简称《编制监督管理办法》）尚未实施，但环评工程师（简称环评师）们仍旧对实行多年的环评信用管理感到失望。盯紧环评师的监管模式早在2021年的江西就出现过，当时要求是环评师现场接受质询。如今，东莞要求环评工程师们在业主门口持证拍照，更有过之。而如此“摄像头”式的环评监管，对遏制环评造假可能作用不佳，比如江西省在2023年就出现了首例环评造假刑事案件。
对环评编制行为的某个细节做出事无巨细的规定，会令环评管理愈发微观，而越微观就越需要增加新的更微观的管理手段来弥补。这种细致到无以复加的管理方式，造成环评监管效率低下，本质上属于盲目的他律监管。这既忽视了现阶段环评造假的主要特点，也偏离了信用环评所追求的环评市场主体自律监管的主旨。
一、现阶段环评造假的主要特点
首先，当前环评造假的始作俑者并非环评工程师。
我国生态环境部自2019年制定《编制监督管理办法》后，环评管理即由资质监管全面转向信用监管。虽然在转型之初，环评工程师资质确实曾经出现“洛阳纸贵”的现象。但随着社会资本的不断涌入，环评工程师资质的有无与获得环评编制项目之间的相关性逐渐消解。环评机构的盈利能力与环评工程师的数量不再关联。仅有一个环评工程师的环评机构也可以在短时间内“制造”成百上千的环评文件，并成功送审。说明在那一刻的环评工程师不过是环评机构的“签字”工具，而环评机构的资本逐利性正是环评造假的幕后动力。规制和打击唯利是图的环评机构才是信用环评监管的一项重点内容。
其次，环评造假的手段绝非局限于某个编制环节。
现行《编制监督管理办法》规定，报批的环境影响报告书（表）应当附具编制单位和编制人员情况表。建设单位、编制单位和相关人员应当在情况表相应位置盖章或者签字。由此，环评工程师的“签字页”就成为环评文件编制是否合规的关键。环评造假的种种花样大多是围绕“签字页”展开的。实践中，知假买假的环评机构是买卖“签字页”的真正获利者，根本不会关心环评文件的编制环节。在AI技术大行其道的今天，即使在业主单位门口拍摄现场视频，也难以保证环评师现场踏勘的真实性。而让环评师现场接受质询，也不过是建设项目取得环评批复的早晚问题。可见，试图采取“摄像头”般的针对具体编制环节的监管方式，并不能有效防控环评“签字页”的买卖行为。
再次，部分环评中介已经沦为环评造假的帮凶。
环评机构有了环评师，还要有环评业务，除建设单位设立的为自己项目服务的环评机构外，一般的环评机构竞争非常激烈，因而催生了环评中介。部分追求“赚快钱”的环评中介与某些唯利是图的环评机构一拍即合，一手介绍环评业务，一手撮合环评“签字页”的买卖。由于环评中介撮合业务的行为绕开了《编制监督管理办法》以及全国环评信用平台的监管，从而使得对环评中介的监管变得极为困难。
上述特点表明，环评造假并非某些个人行为，而是以环评机构为主，环评师为辅，并得到某些环评中介协助的。信用环评不能再以行政处罚的他律思维，盲目采取“摄像头”式监管模式，紧盯环评师的编制环节。而应从重塑环评市场自律的角度，排除突破诚信底线的不良信用行为，对环评机构及其行为进行信用甄别，对环评工程师的编制行为予以信用引导。
二、信用环评应为环评机构投资者设置信用门槛
环评机构本应是具有专业技术能力，且追求诚信的技术单位。当前，投资设立环评机构并非难事，但却缺乏对投资主体的信用管控。为重塑以自律约束为导向的环评市场秩序，有必要为投资环评机构设置信用甄别机制。
首先，要甄别投资环评机构的市场主体的信用情况。
我国在2015年初，就着手建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度。目前，已经建立了纳入金融、市场、社保等信用信息的多领域信用平台。环评市场投资主体的信用状况完全可以通过衔接现有的信用平台获取。一个在其他领域信用不佳的人，怎能指望他投资的环评机构就能是敬畏自然且追求诚信的技术单位？“一处失信，处处受限”的信用观念，理应体现在环评投资市场上。加强对投资环评机构的市场主体的信用考察，可以使信用不良者无法轻易进入环评市场投资。当然，投资环评机构的信用甄别并非禁止信用不良者投资，而是要在信用平台予以失信风险预警的标记，在信用监管中予以指导，促使其环评信用级别不断提高。
其次，应对利害关系人投资环评机构予以禁止或增加限制条件。
现行《编制监督管理办法》第九条仅围绕生态环境部门、环评审批部门或环评技术评估部门设立环评编制单位做出了禁止性规定，但并未对这些部门中的人员及其配偶、近亲属，以及这些部门的退休人员投资设立环评机构或者环评技术评估机构做出任何禁止或附加限制条件。这些人员均属于投资环评机构的利害关系人，不仅与环评审批和技术评估的关系密切，而且可能因某些特殊原因掌握大量建设项目及其业主单位信息，从而在环评市场的竞争中与一般环评机构地位并不对等。又由于没有设置相应的“回避”程序，难以维护环评审批和技术评估的公平性。禁止这类主体投资环评机构，乃至技术评估机构，并予以信用限制，可以促进公平竞争，有效提高环评信用信息归集、守信激励和失信惩戒的公正性。
再次，应将投资环评机构的“实控人”纳入信用考察。
环评市场中，环评机构投资者为了方便盈利，往往设置一系列的环评机构。虽然不同的环评机构属于不同的法人或组织，但他们背后往往有着共同的实际控制人（即实控人）。根据《公司法》，公司的实控人并不一定是公司的出资人，而是存在着通过投资关系、协议或者其他安排而能够实际支配公司行为的实控人。在环评造假的链条上，一旦实控人控制下的某个环评机构受到禁业处罚，被列入失信“黑名单”，实控人可以放弃或注销这个环评机构，换个“马甲”——换成其控制下的另一家环评机构，继续从事环评造假活动。然而现行《编制监督管理办法》最远规范射程也只到环评机构出资人，并不及于环评机构背后的实控人，也未对环评机构背后的实控人做出任何信用监管要求。将环评机构的实控人纳入信用考察，就是要在某个环评机构发生失信行为的同时，将该环评机构背后实控人控制下的全部机构列入失信风险预警，在全国环评信用平台上予以通报和警示，从而在全国范围内加强对其控制下的各环评机构的环评编制质量的监管。形成以“失信寸步难行”的结果倒逼环评机构实控人自觉履行信用环评的基本要求。
三、信用环评应禁止环评“签字页”的转让
首先，转让环评“签字页”比环评存在严重质量更恶劣。
《环评法》和《编制监督管理办法》对环评严重质量问题做了细致的规定。转让环评“签字页”常常伴有环评严重质量问题。但相反的情况是，若环评文件的编制比较细致专业，即使环评文件的“签字页”是转让取得的，也可能并不导致环评存在严重质量问题，或难以在技术评估、复核和抽查时发现。但应强调的是，诚信是信用环评的最基本要求，环评“签字页”是环评文件编制单位及其编制人员的郑重承诺，理应保证其真实、客观、准确。转让环评“签字页”与环评弄虚作假异曲同工，应予失信惩戒。只要发生环评“签字页”的转让，无论环评文件是否存在质量问题，均突破了信用环评的底线。
其次，禁止环评“签字页”的转让应纳入环境立法。
在资质管理时代，原环保部专门颁布过《建设项目环境影响评价资质管理办法》，明确规定“禁止涂改、出租、出借资质证书。”但在转型信用环评之后，并没有法律法规或行政规章将转让环评“签字页”明确规定为违法行为。这就使得环评“签字页”的转让与环评存在质量问题发生了一定混淆。也为某些环评师寻求挂靠、某些环评机构大肆买卖、出借环评“签字页”提供了借口。事实上，根据《行政许可法》，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。环评机构与其环评师没有开展任何环评编制主持工作，却为谋取不当利益而转让环评“签字页”，其本质上应属于骗取环评许可的行为。以此类手段报送审查的环评文件，无论是否存在编制质量问题，均应被依法撤销。环境立法应明确禁止环评“签字页”的转让，并将撤销环评批复规定为法律后果，促使建设项目的业主单位警醒，协助督促环评机构及其环评师自觉践行诚实守信的信用要求。
再次，禁止环评“签字页”的转让有助于厘清各方责任。
在环评文件报送审批时，环评审批部门看到的只有建设单位和在环评“签字页”上签字盖章的环评机构及其编制人员，看不到环评“签字页”的借用者。加之现有全国环评信用平台，不需要上传建设单位与环评机构签订的书面合同。这就使得转让环评“签字页”的行为非常隐蔽。而且，一旦买卖“签字页”的行为被发现，追究的往往是签字盖章的环评机构及其环评师，作为受让方的环评中介或环评机构常难以被追责。在我国刑法（修正案十一）已明确将环评造假入刑的背景下，有必要在环境立法中明确禁止转让环评“签字页”的行为，并追究参与转让的各方环评机构、环评中介、环评工程师等的行政违法责任，对受到行政处罚的环评机构及环评师予以失信惩戒，此外，还应与建设单位因环评造假造成的生态破坏、环境污染后果一并承担连带责任。
四、信用环评应重视环评工程师的法律定位
首先，环评工程师的法律定位是编制主持人。
《环境影响评价工程师职业资格制度暂行规定》第十七条规定，环境影响评价工程师可主持进行下列工作：（一）环境影响评价；（二）环境影响后评价；（三）环境影响技术评估；（四）环境保护验收。第二十条规定，环境影响评价工程师对其主持完成的环境影响评价相关工作的技术文件承担相应责任。《环评法》第三十二条第3款也规定因环评存在严重质量问题而担责的，是编制主持人以及主要编制人。虽然并不强制环评师参与环评文件的编写，但在法律层面上，环评工程师在环境影响评价业务活动中的定位是编制主持人。
其次，应将环评文件编制的主持情况作为信用监管重点。
现行环评法律法规和环评技术规范，均未要求环评师应参与全部环评工作流程。故此，只要在环评工程师的主持下，组织、指导环评编制人员（包括取得环评工程师资格的人员）完成了诸如现场踏勘、环境监测等环评技术规范的各项要求，就符合现行的环评技术规范。随着AI技术的普及，环评模块AI化将逐渐普及，更不需要作为编制主持人的环评师全程亲为。因此，对环评工程师的信用监管，重点应当是其环评编制主持行为的完成情况。那种强制要求作为编制主持人的环评师必须参与现场踏勘、现状调查环节以及具体编制工作的做法，不仅与环评师的法律地位相悖，而且也不符合环评业务未来发展的趋势。
再次，应以信用机制引导环评师的编制主持行为。
尽管现有规定未对环评编制“主持”的内涵予以明确，但信用机制可以结合环评编制主持的行为特征、关键环节做出信用引导。从守信激励的角度而言，信用环评可以将环评师自觉提高主持编制能力的行为确定为守信激励的对象，对其赋予一定期限内可以累计的守信分值。例如，环评师主动参加有关环评继续教育，或者培养新的环评编制主持人且在一定期限内该环评师未发生失信记分等情形的，就可以认定为守信并记分，从而可以鼓励环评师保证业务传承，坚守诚信底线，逐渐达到“良币驱逐劣币”的目的。同时，守信分值实行动态累计，以对应不同守信级别。对认定为不同守信级别的环评工程师设定不同等级和内容的激励机制。例如，对认定为“守信”的环评师，可优先推荐为本省环评技术评估的专家库人选，也可以在未来发生累计失信记分时，抵扣一定的失信分值，或者缩短失信修复的期限等，从而避免或减少限制环评从业。实践中，如果地方生态环境部门确实认为环评编制主持人在业主单位持证拍照很有必要，大可不必进行强制性规定，完全可以采取守信激励的方式予以引导。
古人云：“恒有欲也，以观其所噭”。相较于环评师的个人行为，环评机构的逐利性是当前环评造假的主导动因。我国《环境保护法》以及《建设项目环境保护管理条例》均将环评机构作为弄虚作假的监管对象。目前，新的环评编制监督管理办法尚未实施，希望未来的信用环评监管能够从规范逐利性边界的角度，对环评机构及其行为进行甄别和指引，对作为编制主持人的环评师予以信用引导，摒弃突破信用底线的行为，建设具有失信预警和守信记分及其激励功能的新的信用平台，塑造实现自律监管为目的的信用环评机制。
作者为北京德恒律师事务所律师 北京市西城经济科学大学副教授
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