推进黄河流域生态环境治理有何困境？如何破题？
【谷腾环保网讯】党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。黄河流域是我国重要的水源区和生态功能区，在我国生态安全和经济社会发展方面具有重要的地位。近年来，尽管黄河流域水质逐步改善、水土流失减缓，但仍需深入推进黄河流域生态环境治理。
黄河流域生态环境治理面临的困境
黄河流域由于长期资源过度开发利用，生态环境脆弱。尤其是上中游地区多为干旱或半干旱地带，荒漠化和沙化土地面积较大。流域3/4以上区域属于中度以上生态脆弱区。
生态需求保障不足。黄河流域资源承载力、水生生物多样性水平都较低。受人类活动和气候变化的双重影响，黄河径流量降低，部分支流断流，生态流量达标率较低，河流廊道生态功能退化。
水土流失严重。经过多年治理，黄河流域水土流失情况得到有效遏制，但水土流失面积仍高于其他流域水土流失面积占比。
黄河流域以资源密集型产业为主，能源基地集中，煤化工企业占全国总量的80%，产业转型升级滞后。水污染呈现结构性污染特征，主要污染源来自于重工业、农业和生活等。近年来，黄河流域水质呈好转趋势，上游水质优于下游、干流水质优于支流，但中游部分支流水污染形势依然严峻。
总的来看，黄河流域生态环境治理仍面临以下困境。
流域生态环境协同治理机制缺失。黄河流域9个省区空间分异特征显著，空间开发分散无序。经济基础相对偏弱，区域产业结构同质性强，存在低水平重复建设。流域内区域生态环境协同治理有待加强，各治理主体仍没形成合理的分工协作，社会公众对空间治理参与不足。
流域生态环境治理制度仍不完善。在政策体系层面，专门规制黄河流域生态保护与环境治理的政策文件也较少。生态修复和环境治理的政策综合效应不足，部分生态环境治理项目分属不同的部门管理，项目间协调性较差。
生态环境治理能力薄弱。部分地区对生态保护的投入不足，未能落实已有规划的生态保护措施，对规划方案也未进行细化，没有制定生态保护专项行动计划。区域环境污染减排目标制定未能与环境质量改善效益评估、流域上下游地区环境绩效评估相衔接。部分地区污水处理设施建设不到位。一些地方仍需化解当前污染物持续达标排放与水质未见明显改善之间的矛盾。
生态环境治理基础设施薄弱。黄河流域仍有部分县级以上城镇集中式饮用水水源地和农村水源地不能满足规范化建设要求，管网不健全，部分功能缺失，尚未形成水利设施运行管护机制。部分地区污水处理设施建设投入不足，污水处理工程建设进展迟缓。政府财政压力大，第三方治理参与度低。部分污水处理厂设计标准偏低，科技支撑薄弱，污水实际处理效果不佳，部分乡镇污水处理厂和农村污水处理设施无法正常运行。
深入推进黄河流域生态环境治理路径
黄河是中华民族的摇篮。为保障黄河长治久安，沿黄各地要准确把握保护和发展关系，把大保护作为关键任务，通过环境整治、深度节水控水、生态保护修复，改善流域生态环境，实现黄河流域生态一体化保护和环境协同化治理。
推进基于主体功能区的综合治理。建立包括供水安全、生态保护等在内的黄河流域生态环境治理体系。实施河道和河滩综合治理工程，统筹推进两岸堤防、河道控导、滩区治理。强化黄河流域水资源调配、生态修复、环境治理的统筹管控，以水而定、量水而行。划定生态保护红线，建立流域生态补偿机制，构建上下游联动、左右岸一体、干支流统筹的治理格局。黄河流域上游、中游、下游采取差别化措施。上游围绕水源地保护，提升水源涵养能力。中游应以黄土高原多沙粗沙区治理和淤地坝建设为重点，开展水土流失综合治理。下游应突出河口三角洲生态修复和生态补水，提升湿地生态功能。严格落实主体功能区规划，在生态脆弱区、严重缺水区、地下水超采区实行负面清单管理。
健全生态环境治理协同联动机制。构建黄河流域生态环境治理共同体。健全黄河流域生态环境治理协同联动机制。统筹规划流域水功能空间保护格局。由政府牵头负责协调组织生态环境、自然资源、农业农村等涉水部门联合执法，强化与公、检、法机关的沟通协作。明确涉水刑事案件和公益诉讼案件等衔接程序，规范案件办理，形成有效的执法合力。统筹协调流域与区域之间的管理关系，加强跨区域、多部门的协同合作。完善流域、区域、行业管理的议事协商制度，形成上中下游之间互联互通、协同共治机制。
优化水资源配置格局。采取流域水资源统一管理和精细调度，强化水资源刚性约束，实行用水总量和强度控制。推进水资源节约集约利用，提高流域用水效率。沿黄河开发建设必须严守水资源开发利用上限，节水优先，充分考虑生态、生活和生产用水安全。坚持以水定地、以水定产，严格高耗水产业准入，倒逼能源、化工等传统产业转型升级。健全流域用水定额和水权交易制度，推进高效节水灌溉。逐步退还被挤占的生态用水，核定生态补水需求，适度增加生态水量。建立流域水资源承载能力监管预警机制，对超指标用水地区，实施用水总量削减方案。
加强生态空间管控。保护流域生态系统基本水域条件，明确河流行蓄洪区、饮用水水源地、水源涵养与水土流失防治区等生态空间范围。维护河流廊道重要生态功能，保障河道基本生态流量。实施水系连通工程，构建黄河干支流生态水网。加大生态修复力度，开展退耕还湿、退塘还河，促进受损生态系统修复。强化多沙粗沙区水土流失监管，完善水土流失综合防治体系，加强水沙联合调控，确保河道不淤积，提高径流调节能力。开展黄河滩区治理，强化河口生态空间管控，推进河口重要生态系统修复。
完善环境风险防控体系。加大流域环境污染治理力度，健全环境风险防控体系。推动产业结构调整和企业布局，确保不再新增规划和建设负面清单内的行业和企业。强化重点行业水污染物减排，从严核定水域纳污容量，控制入河污染物总量。严格限制煤炭、石油、化工、有色冶金等工业基地非达标废水排放，注重灌区及河湖周边点源和面源污染控制，优化排污口设置。加强重点地区环境风险企业布设，完善工业园区环境管理，激励污水再生回用。推动城镇生活污水处理设施和污水收集管网建设，提升环境风险防控水平。
作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员
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