“向污染宣战”：成长中的民间环保NGO
“向污染宣战”，这是今天“6˙5”世界环境日中国的主题。在蓝天越来越少、雾霾天越来越多的中国，“向污染宣战”的寓意不言而喻：治理污染已成为中国政府和民众共同打响的一场攻坚战。
在这场全民皆“兵”的战役里，有一支队伍异军突起，发展迅猛，从世界潮流来看，他们势将发挥更大的作用，成为“向污染宣战”一支重要力量。他们有一个响亮的名字，那就是以促进环境保护和环境改善为宗旨、不以营利为目的的非政府组织，即环保NGO。
但鲜为人知的是，这些影响力日益壮大的环保NGO，尤其是民间环保NGO大多势单力薄，深陷合法身份缺失、资金周转紧张等困境。如何让中国土生土长的草根NGO获得更大的生存发展空间仍是一个亟待破解的命题。
环保NGO在行动
环保NGO可以说是中国“向污染宣战”的最早践行者。
经历了高歌猛进的前20年改革开放之后，一些有志之士率先意识到这种粗放发展模式对环境所带来的危害以及环境保护等问题，决心和一些志同道合者倾其全力做环保工作。20世纪90年代中期，自然之友、地球村、绿家园等一批由民间自发组成的环保民间组织相继成立。
以自然之友为例，自然之友是一家于1994年注册、2010在北京市朝阳区登记的中国民间环境保护组织，由梁启超之孙梁从诫发起创立，其初衷是致力于推动公众参与环境保护，其使命是“建设公众参与环境保护的平台，让环境保护的意识深入人心并转化成自觉的行动”。
自此环保NGO这个舶来品开始在中国扎根，并成长为发展最快、数量最多的非政府组织。最新数据显示，截至2012年底，全国生态环境类社会团体已有6816个，生态环境类民办非企业单位1065个，环保民间组织共计7881个。
38.8%，这是环保NGO从2007年到2012年5年内平均的增长率。组织数量在增多，成员队伍在壮大，其影响力也呈几何增长：从藏羚羊保护、首钢的搬迁再到怒江水电、松花江水利等一系列重大水利工程的动工、延迟甚至停工，这一系列重大环保事件无不被深深打上环保NGO的烙印。
著名的教育学者杨东平就曾坦言，比起推动教育改革的工作，这十余年环保NGO产生的现实影响是明显的。
环保NGO在国家环境保护发展中所起到的不可替代的积极作用，特别是在重大环保事件中以及对政府、企业违法问题的监督上所展现出的不屈不挠的精神，备受肯定和关注。环保NGO渐渐得到中国民众的认可，被认为是公众参与环境保护的一种有效的形式。
据业内人士分析，环保NGO成立初期主要通过舆论来影响政府决策和民众的认知。比如2000年针对都江堰杨柳湖危害生态的水利工程，短短两个月内曾出现了180篇新闻报道，在巨大的舆论压力下，工程随后被时任四川省委书记的张学忠叫停。
进入21世纪第二个十年，与时俱进，法律渐成为环保NGO监督政府、企业和个人的重要利器，而这种形式也得到了决策层的认可，并以法律的形式给予了授权。
4月24日，全国人大常委会通过了有史上最严格之称的环保法修订案。将于2015年1月1日实施的新环保法，首次确立赋予“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”以公益诉讼主体资格。
部分环保组织被赋予提起公益诉讼的主体资格，被业内人士认为是新环保法最大的亮点之一，被解读为中国环保NGO春天来临的标志。
法律需有效执行
据统计，符合新环保法规定资格的社会组织约有300家左右。“大概有这么多，每个地方都有一些符合资质的组织。”接受《中国产经新闻》记者采访的自然之友公众参与项目协调员葛枫说。
“按照法律规定的条件大致梳理了一下，我们发现北京市符合这个条件的环保组织更多是协会、学会。”葛枫接着分析，他们更多是从事环境领域某个方面的研究工作，像环境诱变剂学会、环境科学学会等。他们在科研方面的能力比较强，但在环境法律方面相对弱一些，他们以前的工作也很少涉足这块。
“首先他们是否有提起公益诉讼的能力，另外就是他们是否有这样的意愿，这是非常重要的。”葛枫说。
作为目前少数正在从事环境公益诉讼实践的草根环保组织之一、我国唯一一家公益诉讼成功立案的草根民间组织——自然之友显然在环保公益诉讼方面具有相当的发言权。
据葛枫介绍，自然之友从2005年就开始推动公益诉讼的立法，当年梁从诫先生就提交了一个建立环境公益诉讼的政协提案，从此他们一直在实践和立法两个领域来推动公益诉讼工作。
根据他们多年的经验，葛枫表示，有些简单的环保公益诉讼请求还是具有很大操作性的，比如停止侵害这样的诉讼请求就相对简单一些。有一项排污行为正在进行，环保NGO可以起诉它，让他们停止污染，切断污染源，提起这样一项公益诉讼的成本并不是很高，很多环保组织都可以做到。
但要涉及到损害赔偿就会比较复杂，据葛枫透露，这也是他们于2011年立案的公益诉讼案件至今尚未结案的原因之一。“我们在公益诉讼中加入了一项环境损害赔偿的诉讼请求，法院要求我们对环境损害进行鉴定，到底造成了多少损失?目前开展这项工作还是有难题的：一是进行环境损害鉴定的机构非常少，有能力又有资质的非常少;二是进行环境损害签订的资金非常昂贵，要上百万。”
这似乎也意味着，提起环保公益诉讼这把利器并非任一家环保NGO皆可胜任，只有勇于担当、有能力者方可胜任。但在诉讼过程中所经历的磨难显然并没有吓退这些环保斗士。
葛枫说：“既然已成功立案，那我们就要坚持下去，这个案子在某种程度上也是锻炼了我们的团队，对我们而言更是一笔宝贵的经验和财富，不会让我们停止不前，相反会鼓舞我们前进。”
葛枫同时还表示：“如果其他组织需要我们提供帮助，我们非常愿意。这么多年我们积累了一些经验，和一些公益律师、环境法律学者、环境科学领域的专家建立了联系，还有专业的团队以及网络平台等，这些都可以给大家提供支持。总之希望新环保法中的这项制度能够有效地执行下去，如果不能执行下去就是一条死法，只有有效地执行下去才能活起来。”
困境及其出路
可以预计的是，面对上百万的环境损害鉴定资金，将来“挠头”的不仅是自然之友一家，它也将成为众多NGO提起环保公益诉讼的拦路虎。
葛枫坦言：“资金肯定是个难题，做司法鉴定、环境损害鉴定的话，需要一笔很大的资金，我们先要去筹集这笔钱，目前我们还没有这样一笔资金来支持这个鉴定。”
上百万资金尚且让自然之友捉襟见肘，更不要提其他环保NGO。据经常和各地环保组织打交道的葛枫透露，资金是地方环保组织面临的多个困境之一。“地方环保组织不像大城市的环保组织，他们的资金来源比较少，人员也比较缺乏。”
葛枫表示，自然之友目前还没有资格去筹款，他们资金一般来自于基金会对项目的支持。“我们和企业的合作不是很多，因为很多企业都要冠名权，我们一般不接受这样的形式。目前也会和一些企业合作，但都比较小额，我们非常珍惜自然之友的品牌。”
其实，提起环保公益诉讼将遭遇资金困境的背后更多折射出的是环保NGO的生存困境。
虽然自然之友是否将具有环保公益诉讼的资格目前还不确定，但可以明确的是已经有大量的草根NGO被新环保法拒之门外。统计显示，符合公益诉讼主体资格的环保NGO仅占环保NGO总数的5%。
大量环保NGO处于灰色地带，面对着合法身份的缺失，这是中国民间环保NGO尴尬的生存现状。这与目前我国所实施的双重管理制度有关：任何一个NGO要想在民政部门登记，必须先找到一家与它业务相连的政府部门来做它的业务主管单位，也就是通常所说的挂靠单位。这项规定使得任何一家NGO的登记注册过程都非常困难。
“因为任何一个政府部门都没有义务做NGO的业务主管单位，而要是成为NGO的主管单位，就要为此承担相当大的责任，所以谁都不愿意。”有业内人士曾如是说。
知道这个过程的艰辛，很多民间环保NGO主动选择了放弃，而申请了工商执照。合法身份的缺失又进一步限制了他们的发展，比如对外联系工作难、筹集资金难等等，就像进入了恶性循环。
总的来看，接受媒体记者采访的清华NGO研究所副所长贾西津评价，目前中国草根NGO的组织大多较小，能力也不是很强，能在一些领域起到核心作用的组织很少。
环保NGO势单力薄的主因不仅在于注册制，还存在多种因素，比如市场竞争秩序。
学者一般认为国内环保NGO存在两种形式：一种是自上而下的环保NGO，他们大多具有政府背景，且有合法的法律地位;另一种则是自下而上的环保NGO，人们习惯将其称之为草根NGO或民间环保NGO。前者多具有官办性和民间性双重属性，工作人员有编制，享受着公务员的待遇，资金来源于政府财政。
在贾西津看来，这本身就是最大的不公平，就比如在市场经济的条件下，政府给某个企业政策和补贴，这个企业可能很容易赚钱，对单个组织自身而言，它们有政府的背书，在资源等方面具有天然竞争优势，但对整个市场经济却是个破坏，这是比较负面的政策，对公益市场也一样。
“借助财政和公共政策为某些组织背书不符合公益市场竞争规律，破坏了整个公益市场的公平性。”贾西津接着说，政府接下来就要破除这种特权政策，特别是通过行政途径为NGO募款、通过行政手段来为某个NGO举办活动等，这种行为必须要退出。
贾西津认为，“NGO本来就应该是民间自发发起组织的，是自下而上的。所谓的自上而下、官办NGO只是中国的一个特色，是中国体制转型过程中出现的一个过渡组织形式。”但从长远而言，这些NGO将不得不进行转型，逐步适应公益市场，如果不能适应，就应该被淘汰，像国企改制一样。
我国政府早在20世纪90年代初就提出了“政社分设”的思路和社团“三自方针”，去年的十八届三中全会再次提出政府要创新社会治理方式，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。
业内人士认为，这势必给民间环保NGO带来前所未有的机遇与挑战。
“社会自治是一个必然的趋势，没有任何一个国家可以靠政府来履行全部的社会职责。”贾西津说，这个说不上信心不信心的问题，如果不这样走的话，那就不可能真正实现转型，更不可能转型成功。
对于如何推动民间环保NGO的发展，贾西津建议，关键是能否营造一个公平的公益市场环境。最大的扶持是政府撤出公益市场。就像政府撤出经济市场一样，政府还要撤出公益，然后开放结社和募款的资质，让市场具有更大的开放性。
贾西津认为，中国民间环保NGO要想拥有突破性的发展，一定是和政治制度、政府改革、社会转型这些大制度变化相关的，没有这种大制度变化的话，其他都是一些积累性的变化。从趋势来看，草根公益市场环境是逐渐开放的，但目前这个步骤还是太缓慢。
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